중국 신규 <독점협의 금지 잠행규정> 및
<시장지배적지위 남용행위 금지 잠행규정> 분석 및 시사점
중국 <반독점법>의 하부 규정인 <독점협의 금지 잠행규정>(이하 “독점협의규정”), <시장지배적지위 남용행위 금지 잠행규정>(이하 “시지남용규정”) 및 <경쟁 배제∙제한 행정권력 남용행위 제지 잠행규정>이 2019년 6월 26일 중국 국가시장감독관리총국(State Administration for Market Regulation, 이하 “SAMR”)에 의해 공포되어 2019년 9월 1일부터 시행될 예정입니다. 아래에서는 그 중 우리 기업들에게 영향을 미칠 수 있는 독점협의규정과 시지남용규정의 제정 배경, 주요 내용 및 시사점에 대해 살펴보도록 하겠습니다.
**1.**제정 배경 및 취지
- 2018년 4월 SAMR의 정식 설립에 따라 기존 발전개혁위원회, 국가공상총국, 상무부에서 분담하였던 반독점 조사, 경영자집중신고[1] 심사 관련 업무가 일괄적으로 SAMR에 이관되었고, SAMR은 설립 직후 기존 부서가 각기 제정한 반독점 하부 규정을 정리 및 취합하고 기존 실무 경험을 토대로 새로운 규정을 제정하는 작업에 착수함.
- SAMR은 독점협의규정에 대해서는 2019년 1월 3일부터, 시지남용규정에 대해서는 2019년 1월 30일부터 각 한 달간 의견수렴안을 발표하고 의견을 수렴함. SAMR은 2019년 6월 26일 독점협의규정과 시지남용규정을 공포함.
- 독점협의규정은 기 시행되고 있던 국가공상총국의 <공상행정관리기관 독점협의 행위 금지규정>[2]및 발전개혁위원회의 <반가격독점규정>[3](위 2개 규정을 “구 독점협의규정”이라 함)의 내용을 취합 및 정리하였고, 그 외에도 기존 반독점 조사기관의 실무 경험 등에 기초하여 필요한 내용이나 제도를 새로이 추가함.
- 시지남용규정은 <공상행정관리기관 시장지배적지위 남용 행위 금지규정>[4](이하 “구 시지남용규정”)을 재구성하고, <반독점법> 제17조의 시장지배적지위남용 행위와 제18조의 사업자의 시장지배적지위 인정 기준을 구체적으로 세분화하여 규정함.
2. 독점협의규정과 시지남용규정의 주요 내용 및 시사점
1) 독점협의규정과 시지남용규정의 공통 내용
① 조사대상 사업자에 대한 평등대우(독점협의규정 제4조 및 시지남용규정 제4조)
반독점조사기관은 독점협의 또는 시장지배적지위 남용행위 조사 시 모든 경영자를 평등하게 대우해야 함.
시사점: SAMR이 반독점조사에서 (i) 국영기업과 민영기업, (ii) 로컬기업, 외상투자기업, 외국기업에 대해 평등한 조사 및 처벌을 내리겠다는 의지를 표명한 것으로, 향후 조사 과정에서 평등하지 않은 대우를 받는 기업은 본 조항을 근거로 이의를 제기할 수 있을 것임.
② 조사 위임 제도(독점협의규정 제2조/제3조 및 시지남용규정 제2조/제3조)
SAMR은 성급 시장감독관리부서에 해당 관할 행정구역 내 안건과 SAMR 관할 안건을 위임하여 조사하도록 할 수 있음.
시사점: 반독점 업무에 있어 통일적인 법집행을 위해 업무상 필요에 따라 성급 정부기관에 업무를 위임한다는 기본 원칙은 유지하되, 성급 정부기관에 일정 업무에 대해서는 보편적인 조사권을 위임하고 보고하도록 하는 제도를 구축했다는 점에서 의의가 있으며, 이로 인하여 향후 지방 시장감독관리부서에 의한 반독점 조사 안건이 대폭적으로 증가할 것으로 예상됨.
③ 처벌결정서 명시 내용(독점협의규정 제20조 및 시지남용규정 제28조)
처벌결정서에는 사업자의 성명 또는 명칭, 주소 등 기본정보, 행정처벌 내용과 근거, 행정처벌의 이행 방식, 기한 등 기본적인 내용 외에도사건출처와 조사과정, 사업자의 진술, 해명에 대한 접수 상황 및 이유 등 내용도 명시해야 함.
시사점:
처벌결정서에 ‘사업자의 진술, 해명에 대한 접수 상황 및 이유’ 등의 내용이 구체적으로 기술될 가능성을 고려하여 아래 사항에 유의할 필요가 있음.
- 조사 대응 과정에서 최대한 많은 서면 항변서, 증거자료 등을 제출함으로써 처벌결정서에 해당 내용이 반영될 수 있도록 해야 함. 이와 같은 주장, 증거자료 등은 향후 행정심판, 행정소송에서 유리하게 활용 가능할 것임.
- 민감한 상업, 비밀 정보, 자료 제출 시 조사기관에 분명하게 비공개 처리 요청을 해야함.
④ 조사중지 관련 사항 규정(독점협의규정 제21조제24조 및 시지남용규정
제29조제33조)
조사중지(调查中止)와 관련하여 아래 사항에 관한 규정이 추가됨.
(i) 조사중지 신청서 및 결정서에 기재되어야 하는 사항
(ii) 조사중지 결정 시 고려해야 하는 요소
(iii) 조사중지 시 사업자의 확약 이행에 대한 조사기관의 감독의무
(iv) 사업자의 조사중지 확약 이행 시 조사 종료 관련 절차 및 종료 결정서 내용
(v) 조사중지 결정 후 조사재개를 해야 하는 경우
(vi) (독점협의규정의 경우) 조사중지 신청을 수리하지 않는 경우
시사점: 조사중지 신청 및 결정에 관한 비교적 명확한 기준이 제시되었으므로, 조사대상 사업자는 행위의 성격, 지속 시간, 대외적 영향, 불리한 결과, 고려 가능한 조치, 예상 효과 등을 관련 규정과 함께 종합적으로 검토한 후 조사중지 신청 여부를 판단해 볼 수 있음.
⑤ 기타
독점협의규정 제16조 및 시지남용규정 제24조는 ‘고발’과 관련하여 고발서 접수 시의 조사기관 조사의무, 고발서 기재 내용, 조사기관의 추가자료 요청 권리 등을 새로이 규정함.
2) 독점협의규정의 주요 내용
① 기타 독점협의 행위의 인정 기준 추가(제13조)
독점협의규정 제7조부터 제12조까지는 사업자의 독점협의 관련 구체적인 행위 유형을 규정하고 있고, 제13조는 ‘기타 경쟁을 배제, 제한하는 독점 협의 행위’는 SAMR이 (i) 사업자가 협의를 달성, 실시한 사실, (ii) 시장경쟁상황, (iii) 사업자의 관련 시장에서의 시장점유율 및 시장에 대한 지배력, (iv) 협의가 제품가격, 수량, 품질 등에 미치는 영향, (v) 협의가 시장 진입, 기술진보 등에 미치는 영향, (vi) 협의가 소비자∙기타사업자에 미치는 영향 등을 고려하여 그 인정 여부를 결정해야 한다고 규정함.
시사점: 구체적인 독점협의 행위 유형 외에도 ‘기타 독점협의 행위’ 인정 기준이 명시적으로 규정되었으므로, 사업자의 행위가 <반독점법> 및 독점협의규정 상 열거된 행위에 해당하지 않더라도 경쟁 배제∙제한의 우려가 있다면 위 기준에 따라 법위반 리스크를 판단해볼 필요가 있음.
② 관대제도(leniency) 관련 처벌 면제 또는 감경 기준 명시(제33조, 제34조)
독점협의에 참여한 사업자 중 ‘중요 증거’를 제출한 사업자는 처벌의 면제 또는 감경을 신청할 수 있고, 중요 증거를 제출한 순서에 따라 (i) 1순위의 사업자의 경우 80% 이상, (ii) 2순위 사업자의 경우 30%~50%, (iii) 3순위 사업자의 경우 20%~30% 범위 내에서 감경 또는 면제를 받을 수 있다고 규정함.
시사점: 리니언시제도 적용 시 감경 또는 면제 기준에 대해 명확하게 규정한 점에서 의의가 있음. 단, 규정 해석상 임의적 감면에 해당하므로, 리니언시 제도를 이용하였더라도 반드시 감면되는 것은 아님에 유의.
3) 시지남용규정의 주요 내용
① 기존 규정의 구체화
시지남용규정은 시장지배적지위 남용행위 관련 실무 중 일부 명확하지 않은 사항에 대해 보완하는 내용을 포함하고 있는데, 주로 <반독점법> 제17조의 시장지배적지위 남용행위와 제18조의 사업자의 시장지배적지위 인정 기준을 구체화하였음.
- 시장지배적지위 인정 관련 규정 세분화(제6조~제13조)
구 시지남용규정이 시장지배적지위 인정에 관한 요건에 대해 포괄적인 규정만 두었다면, 시지남용규정은 <반독점법> 제18조 각 항에서 규정한 요건들의 구체적인 내용을 상세하게 규정하였음. 또한, 2개 이상 사업자의 공동 시장지배적 지위를 판단함에 있어 “시장구조, 관련 시장의 투명성, 관련 제품의 동질화 정도, 경영행위의 일치성” 등 요건을 추가함.
- 남용행위 관련 규정 보완(제14조~제15조)
구 시지남용규정은 거래거절, 거래제한, 불합리한 거래조건 부가, 차별대우에 대해서만 구체적으로 규정하였다면, 시지남용규정은 불공정한 고가 또는 저가로 상품을 판매하거나 구매하는 행위, 또는 원가보다 낮은 가격으로 상품을 판매하는 행위에 대해서도 구체적으로 규정하였음. 또한, “불공평한 고가” 또는 “불공평한 저가” 인정 시 고려 요소도 열거함.
- 시장지배적지위 남용행위로 인정되지 않는 정당한 사유 구체화(제15조~제19조)
구 시지남용규정에서 시장지배적 지위 남용행위로 인정되지 않는 정당한 사유가 비교적 포괄적으로 규정되어 있었다면, 시지남용규정은 각 남용행위에 대해 정당한 사유를 상세히 규정함.
시사점: 기존 규정에서 포괄적으로만 규정되었던 내용들을 명확화, 구체화함으로써 SAMR의 자유재량권을 어느 정도 제한하고 법집행의 통일성을 제고하였다는 점에서 의의가 있음. 사업자는 이를 기준으로 내부 컴플라이언스 업무를 진행하고 법집행에 대한 예견 가능성을 높일 수 있을 것으로 기대됨.
② 인터넷 등 신경제업종 사업자의 시장지배적지위 인정 고려요소(제11조)
인터넷 등 신경제업종 사업자의 시장지배적지위 인정 시 관련 업계의 경쟁 특징, 경영방식, 이용자수, 네트워크 효과 등 여러 요소들도 고려할 수 있다고 규정함.
시사점: 동태적인 경쟁환경을 가진 신경제업종에서 시장점유율 뿐만 아니라 다양한 요소들을 종합적으로 고려하여 시장지배적지위를 인정할 수 있을 것으로 기대됨. 이러한 신경제업종에는 전통산업과 정보기술 등 새로운 요소가 결합되어 출현된 신흥 업종도 포함될 수 있을 것으로 예상됨.
[1] 한국의 기업결합신고에 해당
[2] 工商行政管理机关禁止垄断协议行为的规定, 2011년 2월 1일부터 시행
[3] 反价格垄断规定, 2011년 2월 1일부터 시행
[4] 工商行政管理机关禁止滥用市场支配地位行为的规定, 2011년 2월 1일부터 시행
