2019****년 중국 경영자집중신고 입법 및 집행 동향
중국은 반독점법을 집행하는 기구가 과거에는 상무부, 국가발전및개혁위원회, 국가공상행정총국으로 나뉘어져 있었으나[1], 2018년 이들을 통합하여 국가시장감독관리총국 반독점국(이하 “반독점국”)을 출범시켰습니다. 2019년은 반독점국이 공식 출범한 후 첫번째로 그 면모를 갖춰서 본격적으로 반독점법에 관한 집행을 시작한 해라고 할 수 있는데, 실무적으로 특히 경영자집중에 대한 심사 능력이 향상되었고, 시장지배적지위 남용행위에 대한 감독이 된 것으로 평가받고 있습니다.
국가시장감독관리총국은 2020년 1월 <반독점법 수정안(의견수렴안[2])>과 <경영자집중심사 잠행규정(의견수렴안)[3]>을 잇따라 발표하였습니다. 이제 전문가들은 경영자집중행위에 대한 감독 관리가 2020년에도 계속하여 강화될 것으로 전망하고 있습니다.
아래에서는 2019년 경영자집중신고 집행 과정에서의 특이 동향 및 상기 2개의 의견수렴안 중 유의할 점에 대해 간략하게 살펴보도록 하겠습니다.
1. 2019****년 경영자집중신고 집행 동향
1) 무조건 승인 건수 및 조건부 승인 건수 안정세 유지
2019년 심사한 경영자집중신고 사건 중 442건이 무조건 승인, 5건이 조건부로 승인되었습니다[4]. 아래 [표1]은 지난 4년 동안의 무조건 승인 현황인데, 2018년 승인 건수가 크게 증가(325 → 444)한 이후 2019년에는 2018년과 거의 동일한 수준을 유지하고 있습니다. 한편 [표2]에서 볼 수 있듯이, 조건부 승인 건수는 2018년 대비 1건 증가하였습니다(4 → 5).
2019년 5건의 조건부 승인을 보면, Nobelis/Aleris건에 대해서만 사업 분할(carve-out)의 구조성 시정조치가 있었으며, 나머지 4건(Orbotech/KLA-Tencor, TTS/Cargotec, Fenissa/II-VI, ZGBH/Royal Disman)에 대해서는 모두 행위성 시정조치가 내려졌습니다. 행위성 시정조치가 내려진 건 중 Orbotech/KLA-Tencor에 대해서는 끼워팔기 금지의 시정조치가 내려졌으며, 나머지 3건(TTS/Cargotec, Fenissa/II-VI, ZGBH/Royal Disman)에서는 사업 독립성 유지 명령(“방화벽 지침 제정, 직원 교육 및 직원의 공시확약 의무 준수[5]”)이 내려졌습니다.
2) 심사효율성 제고 및 감독관리 및 처벌 강화
경영자집중 심사에 있어서 반독점국은 간이신고절차에 대한 사건 심사 기간을 크게 단축시켰습니다. 보도된 바에 의하면, 간이신고절차 평균 심사기간은 (사건 입안 후) 16.4일로서[6] 간이신고 제도가 정착이 되면서 그 심사기간이 단축된 것이라 할 수 있습니다. 반면 경쟁제한성이 큰 복잡한 거래에 대한 심사는 여전히 시간이 많이 걸리는 것으로 보입니다(입안 후 2~4개월, 또는 그 이상).
한편 2019년에는 총 17건[7]의 경영자집중신고 의무 미이행 사건에 대해 처벌이 있었습니다([표3] 참고). 이는 역대 최다 처벌이라 할 수 있습니다. 처벌 결정을 받은 기업은 항만, 자동차, 인터넷, 에너지 등 영역에 종사하는 기업 등 다양하였습니다. 모두 경쟁 제한 또는 배제 효과가 없다고 반독점국에서 판단하여 과징금만 부과하였고, 원상회복이나 기타 시정명령은 없었습니다. 과징금 부과금액은 20만 위안부터 40만 위안 사이였습니다.
한편 [표3]의 상기 17건의 통계에 반영되지는 않았는데, 2020년 1월에 공시된 2건의 처벌 사례(반독점국은 이를 2019년 12월 처벌로 분류하고 있음)와 관련하여 아래 사항들도 유의할 필요가 있습니다.
- 소수지분 인수 사건이라 하더라도 지배권 변동이 수반되는 경우에는 경영자집중심사 신고를 하여야 함. MBK Partners가 상해 Siyanli의 23.53% 지분을 인수하는 거래[8]에서 반독점국은 비록 소수지분을 인수하는 거래이지만 실질적인 지배권의 변동을 초래한다는 이유로 신고의무 있다고 보고, 미이행에 따른 과징금 35만 위안을 부과함.
- 집중 승인 하루 전 공상 변경등기를 경료하여 처벌이 된 경우[9]도 있었음.
2. 의견수렴안의 주요 내용
1) <반독점법 수정안(의견수렴안)>
중국 시장감독관리총국은 2020년 1월 2일 <반독점법 수정안(의견수렴안)>을 발표하고 1개월간 공개 의견을 수렴하였습니다. 이번 반독점법 수정안은 2008년 중국 반독점법이 시행한 이후 첫 수정안이며, 지난 10년동안 중국 반독점법 집행 과정에서 제기되던 다양한 이슈들을 해결하는 것을 목적으로 한다고 평가받고 있습니다.
그 중, 경영자집중신고와 관련하여 다음의 점을 유의하시기 바랍니다:
(i) 위법행위에 대한 처벌 대폭 강화
<반독점법 수정안(의견수렴안)>은 경영자집중신고 제도 위반행위에 대해 기존 50만 위안 이하의 과징금을 부과하던 처벌 기준을 대폭 향상시켜, 집중 참여 경영자의 전년도 매출액의 10%까지 부과할 수 있도록 수정하였음(제55조).
(ii) 지배권 개념 명확화
경영자집중을 구성하는 요건과 관련하여, 기타 경영자의 지배권을 취득하는 경우에서의 “지배권”에 대한 정의를 명시하였음. <반독점법 수정안(의견수렴안)> 제23조 제2항에 따르면, “지배권”이란 경영자가 직접 또는 간접적으로, 단독 또는 공동으로 기타 경영자의 생산경영활동 또는 기타 중요 결정권에 결정적 영향력을 행사하거나 행사할 수 있는 권리 또는 객관적 상황을 의미.
특히 상기 “지배권”의 정의에서는 기타 경영자에 대해 지배권을 행사할 수 있는 “객관적 상황”도 포함한다고 규정하고 있어, 실제로 경영자집중을 구성할 수 있는 내재적 범위를 확대 해석하고 있는바, 이는 EU 경영자집중 제도의 “사실상 지배(de facto control)” 제도를 도입한 것으로 평가받고 있음. 즉, 소수지분만을 취득하는 거래라 하더라도, “사실상 지배”의 효과를 미칠 수 있는 결정적 영향력을 행사하거나 행사할 가능성이 있다면, 이러한 집중도 경영자집중에 해당될 가능성이 있게 됨.
(iii) 신고기준 미달 사건에 대한 심사권 명문화
<반독점법 수정안(의견수렴안)>에서는 경영자집중 신고기준을 만족하지 못하는 경우에도, 만약 당해 집중이 경쟁을 배제 또는 제한하는 효과를 가져온다고 판단하는 경우에는 반독점국은 조사할 수 있다고 규정(제24조 제3항).
2) <경영자집중심사 잠행규정(의견수렴안)>
중국 시장감독관리총국은 2020년 1월 7일 <경영자집중 심사 잠행규정(의견수렴안)>을 발표하고 1개월간 공개 의견을 수렴하였습니다.
<경영자집중 심사 잠정규정(의견수렴안)>는 주로 기존 상무부에서 제정한 여러 개 경영자집중신고 관련 부문 규정을 하나로 통합하였는바, 기존에 분산되어 있던 법 체계가 정비되고 추후 법 집행의 일관성이 향상될 것으로 사료됩니다.
3. 향후 유의점
1) 경영자집중신고 제도 위반에 따른 처벌 금액 대폭 증가
<반독점법 수정안(의견수렴안)>이 그대로 통과된다면 반독점국은 추후 집중에 참여하는 경영자의 전년도 매출액의 10%까지 과징금을 부과할 수 있게 됩니다. 이는 기존의 50만 위안 한도와는 비교도 되지 않을만큼의 엄청난 처벌 금액이 될 수 있습니다.
2) 심사 범위의 확대
<반독점법 수정안(의견수렴안)>은 “지배권”의 정의와 관련하여, “사실상 지배”의 경우도 포함하였습니다. 또한 신고기준에 도달하지 않는 경우에도 반독점국이 재량으로 조사를 할 수도 있게 되었습니다. 따라서 M&A, 합자회사 설립 전에 중국에서의 경영자집중 신고의무 존부에 대해 철저히 검토하는 것이 바람직할 것으로 사료됩니다.
[1] 통합된 중국 국가시장감독관리총국 반독점국이 성립되기 전까지 중국은 총 3개 부서, 즉 국가 발전 및 개혁 위원회 산하 가격 감독검사 및 반독점국, 국가공상행정관리총국 산하 반독점 및 반부정경쟁 집행국, 상무부 산하 반독점국에서 각각 경쟁법 위반 행위에 대한 감독 관리를 진행해 왔으나, 2018년 중국 국무원 산하 부서의 개편을 통해 상기 3개 부서는 국가시장감독관리총국 반독점국으로 통합되었음.
[2] 한국 입법예고안의 의미
[3]经营者集中审查暂行规定(征求意见稿)
[4] 2020. 2. 20.자 중국시장감독신문에 등재된 우전궈(吴振国) 중국 반독점국 국장의 2019년 업무보고에 따르면, 2019년 한 해 경영자집중신고 총 503건 수리되고, 그 중 462건 입안하였다고 되어 있으나, 이는 시장감독관리국 홈페이지 공시된 신고승인 공시 데이터 수와 차이가 존재함. 본문에서는 시장감독관리국 홈페이지 공시 자료, 즉 총 442건 무조건 승인, 5건 조건부 승인을 기준으로 하고, 공시되지 않은 불수리 사건은 별도 통계하지 않았음.
[5]制定详细的防火墙指南手册并开展培训，要求相关人员严格遵守公告承诺义务。
[6] https://www.chinalawinsight.com/2020/02/articles/antitrust/chinas-anti-monopoly-law-enters-its-second-decade/
[7] 이 외에도 국가시장감독관리총국 홈페이지 공시 자료에 따르면, 2019년 12월의 2건 처벌 결정이 2020년 1월에 공시됨.
[8]http://www.samr.gov.cn/fldj/tzgg/xzcf/202001/t20200106_310261.html
[9] http://www.samr.gov.cn/fldj/tzgg/xzcf/202001/t20200110_310405.html
