WTO 다자간 임시상소중재약정(MPIA) 주요내용

법무법인(유한) 태평양의 『통상 Legal Update』는 국제통상질서가 급변하고 있는 상황에서 미-중 패권경쟁, EU 신통상규범, 공급망 재편, 디지털 전환, 탄소중립 등 다양한 통상이슈의 전개 동향을 발 빠르게 파악하고 미국, EU, 중국 등 주요국의 통상관련 법률과 정책을 면밀히 분석하여 이에 관한 최신 정보를 정부, 기업, 관계기관에 제공합니다.

I.    WTO 다자간 임시상소중재약정(MPIA) 출범 배경

관세 및 무역에 관한 일반 협정(General Agreement on Tariffs and Trade, 이하 “GATT”) 체제에서부터 분쟁해결제도는 존재하였으나, 1995년 세계무역기구(World Trade Organization, 이하 “WTO”) 설립 이래 WTO 분쟁해결기구(Dispute Settlement Body)가 많은 분쟁을 다루면서 그 기능과 역할이 확대되었으며, 이에 WTO 분쟁해결기구는 일명 ‘왕관의 보석(Crown Jewel)’이라고 일컬어지면서 WTO에서 중추적 역할을 수행해왔습니다. 

WTO 분쟁해결제도는 2심제로 1심인 패널심과 2심인 상소심으로 구분되는데, 미국은 트럼프 행정부 시절, WTO 상소기구가 설득력 있는 이유(cogent reason)가 없는 한 패널이 WTO 상소기구의 선례를 따르도록 하였으며,[1] 반복적으로 월권행위를 하면서 체약국들의 예상 범위를 넘어서는 새로운 규범을 창설한다거나, 처리 중인 사건으로 인한 적체가 해소되지 않았음에도 새로운 사건을 받는 등 절차적인 문제가 있다며[2] WTO 상소기구의 기능 및 권한에 대해 지속적인 불만을 표했습니다. 이에 미국은 2017년부터 상소기구위원 선임을 일체 거부하기 시작하였고,[3] 총 7명인 상소기구 위원들의 임기가 순차적으로 종료되면서 2019. 12. 11. 부로 WTO 상소기구는 상소심 심리에 필요한 최소정족수[4] 를 채우지 못해 그 기능이 정지되어 있는 상황입니다.[5]

이처럼 상소기구의 기능이 정지되면서 1심인 패널심 개시 및 진행은 가능하나, 실질적으로 상소심 진행은 어렵게 되었습니다(즉 상소를 제기하더라도 상소심은 개시되지 못하는 ‘an appeal into the void’ 상황). 이에 만약 분쟁 당사국 중 일방이 (상소심 승소 가능성이 없음에도) 형식적으로 상소를 제기하기만 하면, 해당 WTO 패널 판정을 거부할 수 있어 분쟁해결제도의 존재의의 자체가 위협받고 있습니다.[6] 실제로 2020년을 기점으로 WTO에 분쟁해결을 요청하는 사례 수가 3년 연속 한자릿수로 감소하는 등, 최근 WTO에 기반한 분쟁해결제도 전반 및 다자무역체제는 더욱 위축되는 양상을 보이고 있습니다.

이러한 배경하에서 WTO 상소기구가 제 기능을 회복할 때까지 한시적으로나마 상소기구의 공백을 메우기 위해 EU의 주도로 다자간 임시상소중재약정(Multiparty Interim Appeal Arbitration Arrangement, 이하 “MPIA”)이 추진되었습니다.

II.    MPIA 주요내용

1.    MPIA 개관 및 특징

EU는 MPIA 체결 이전인 2019. 5. 16. 임시상소중재(Interim Appeal Arbitration) 절차에 관한 초안[7] 을 회람하고, 공식적으로 WTO 회원국들에게 사실상 기능이 정지된 상소기구의 대안으로서 임시상소중재를 제안하였습니다. 이는 분쟁 당사국들이 사전에 양자간 임시상소중재약정을 체결하고, 이들 당사국 사이에서는 상소기구에 상소하는 대신 DSU 제25조(중재)에 따른 중재 제도를 상소심의 대체적 수단으로 활용하는 것을 골자로 합니다. 실제로 동 약정은 EU와 캐나다, EU와 노르웨이 간에 각 체결되었습니다.

이후 일부 회원국들이 임시상소중재약정을 ‘양자적’ 체결방식에서 ‘다자간’ 체결방식으로 확대하는 내용으로 MPIA[8] 를 체결한 뒤, 2020. 4. 30. 분쟁해결기구에 MPIA를 공식적으로 통보하였습니다. MPIA는 EU(27개국)를 필두로 호주, 캐나다, 중국 등 47개 WTO 회원국의 참여로 출범하였으며, 최근 일본의 가입 등으로 인해 참여국은 52개국으로 증가하였습니다. 

비록 MPIA가 참여국 간 분쟁사건에 한하여 적용되고 비(非)참여국의 분쟁에는 적용되지 않는다는 점에서 적용범위 및 실효성에 다소 제한적인 면은 있으나, MPIA에 참여를 희망하는 모든 WTO 회원국은 분쟁해결기구에 참여 의사를 통보함으로써 임시상소중재절차에 언제든지 참여할 수 있습니다. MPIA에 참여하지는 않으나 특정 분쟁에서 위 상소중재절차를 활용하고자 할 경우, MPIA 부속서1에 포함된 ‘중재합의(상소중재합의, appeal arbitration agreement)’를 체결하고 DSU 제25.2조에 따라 패널 설치일로부터 60일 이내에 분쟁해결기구에 체결된 약정을 통보함으로써 동 절차를 활용할 수 있습니다.

대한민국은 MPIA 추진 초기 단계인 DSU 개정의견서(2018. 11. 23)[9] 와 스위스 다보스 포럼에서의 공동성명(2020. 1. 24)[10] 에는 참여하였으나, 이후 2020. 3. 27. MPIA 체결 시부터는 논의에 불참하고 있는 상황입니다.[11]

EU는 교역상대국들의 MPIA 참여를 압박하고 있는 반면,[12] 미국은 2020. 6. 5. WTO 사무총장에게 서한을 보내 공식적으로 MPIA에 대한 반대 의사를 표명하였고, 현재 MPIA에 참여하고 있지 않습니다. 미국은 그동안 제기해왔던 상소기구의 권한, 예산 등에 대한 불만이 해소되지 않는 이상, 임시방편으로 MPIA에 참여하기보다는 향후 새로운 제도적 개선방안을 제시할 것으로 예측됩니다.

2.    MPIA 판정 사례

MPIA가 2020. 4. 30. 공식 출범한 이후, 당사국들이 DSU 25조에 따라 MPIA 절차를 적용하기로 합의한 뒤 종결된 분쟁은 현재까지 총 5건입니다. 구체적으로 말씀드리자면 Canada – Aircraft 사건(DS522), Costa Rica – Avocados 사건(DS524), Canada – Sale of Wine 사건(DS537), Turkey — Pharmaceutical Products 사건(DS583), Colombia – Frozen Fries 사건(DS591)이 있습니다.[13]

우선 WTO 상소기구의 기능이 정지된 상황에서 2022. 7. 25. MPIA 절차를 이용한 첫 번째 중재판정이 Turkey — Pharmaceutical Products 사건(DS583)에서 나왔습니다. 해당 사건의 경우 분쟁 당사국 모두가 MPIA 참여국이 아님에도 불구하고, 동 절차를 적용하기로 합의한 사건이라는 점에서 특히 주목해 볼 만합니다. 동 사건은 EU가 2019년 WTO에 EU산 의약품에 대한 튀르키예의 수입규제 조치가 차별적이라는 점을 들어 WTO 협정 위반을 주장하며 제소한 사건입니다. 제소국인 EU는 MPIA 참여국인 반면, 피소국인 튀르키예는 MPIA 참여국이 아님에도 불구하고 DSU 제25조에 따라 MPIA 원칙을 존중하는 ‘중재합의’를 체결하였습니다. 최종 중재판정은 패널심의 판정을 대부분 인정하며 EU의 손을 들어주었습니다. 아울러, 그간 미국은 상소기구의 문제점으로 판정지연(상소제기후 90일 초과)과 장황한 보고서 내용 등을 지적해 왔는데, 첫 MPIA 중재사건이 상소보고서 제출 90일 이내에 39쪽에 불과한 짧은 보고서로 판정을 갈음했다는 점에서 MPIA 체제의 적시성과 효율성을 입증한 것으로 평가받았습니다.  

한편 MPIA 참여국 간에 내려진 첫 중재판정은 2022. 12. 21. Colombia – Frozen Fries 사건(DS591)입니다.[14] 해당 사건은 콜롬비아가 2018년 벨기에·독일·네덜란드산 냉동 감자튀김에 반덤핑 과세를 부과하자, EU가 2019년 동 조치를 WTO에 제소한 사건입니다. 최종 MPIA 중재판정은 4가지 쟁점 중 3가지 쟁점에 대해 EU 주장을 수용하여, EU가 실질적으로 승소하였다는 평가를 받고 있습니다. 본 중재판정은 상소 제기일로부터 76일만에 내려졌는데, 이로 인해 MPIA는 국제사회의 ‘신속한 분쟁해결’이라는 요청에 부응하고 있는 것으로 평가되고 있습니다. 또한, 미국이 MPIA 절차에 비판적이었음에도 불구하고, 위 분쟁에서 제3자 참여를 하고 의견을 제출하는 등의 모습을 보였다는 점도 눈여겨볼 만합니다. 

아직 WTO 상소기구 기능 재개에 대한 뚜렷한 해결의 실마리가 보이지 않는 상황에서, 위 두 사건은 MPIA 또는 양자간 중재약정을 통하여 WTO 분쟁해결 메커니즘을 계속하여 활용 및 유지할 수 있다는 점을 보여주었다는 점에서 의의가 있습니다.

III.    시사점

WTO 상소기구의 기능이 실질적으로 정지되고 WTO에 기반한 다자무역체제에 대한 회의감이 커지던 와중, 신종 코로나바이러스 감염증(COVID-19)의 확산, 미-중 갈등 등으로 보호무역주의 및 자국우선주의 기조가 강화되어 우방국 간 블록화가 강화되는 추세까지 더해지면서 점차 WTO의 위상이 약화되고 있는 실정입니다. 그러나 국제사회는 투명성 증진, 무역 디커플링(decoupling) 방지, 자유무역 확대 등을 위해 다자무역체제의 회복이 필요하다는 점에 대해서는 여전히 공감대를 함께하고 있는 것으로 보입니다. 이러한 맥락에서 MPIA가 WTO 분쟁해결제도의 회복에서 어떠한 역할을 할 수 있을지 주목할 필요가 있습니다.

최근 일본은 2023. 3. 10. 부로 MPIA에 참여[15] 하였는데, 일본철강연맹, 특수강클럽, 스테인리스협회 등 철강 3단체들이 일본 정부에 MPIA 참여를 적극적으로 요구하였던 것이 배경이 되었다고 알려져 있습니다. 해당 단체들은 불공정 무역조치에 대하여 WTO 분쟁해결절차에 근거해 해결을 도모하는 것이 중요하다고 보면서, 특히 현재 China — AD on Stainless Steel 사건(DS601)에 대한 패널 심리가 진행되고 있다는 점을 고려하여 일본 정부에 신속히 MPIA에 참여할 것을 강력히 요구했던 것으로 알려져 있습니다.[16] 일본은 MPIA에 참여한 후 한 달여가 지난 2023. 4. 11.경 이미 MPIA에 참여하고 있던 중국과 해당 사건을 상소할 경우 DSU 25조에 따라 MPIA 절차를 적용하기로 합의하였습니다.[17] 현재 해당 패널은 곧 최종 보고서를 발표할 예정이고, 당사자들은 상소 시 MPIA를 활용할 것으로 예상됩니다.[18] 일본 철강회사들과 일본 정부의 전략적 판단으로부터, 우리 정부 및 기업이 얻을 수 있는 시사점 또한 검토해 볼 필요가 있을 것입니다.

최근 Ngozi Okonjo-Iweala WTO 사무총장이 2023. 5. 한국을 방문하였고, 올해 말 또는 이듬해 초에는 제13차 WTO 각료회의(MC-13)가 예정되어 있습니다. 이러한 계기들을 통해 WTO 분쟁해결제도 및 개혁에 대한 논의가 유의미한 결실을 맺을지 유심히 지켜보면서, 해당 논의가 우리 정부와 기업에 유리한 방향으로 진행될 수 있도록 참여하고 적시에 판단을 내릴 필요가 있습니다. 특히 우리나라의 경우, 현재 상소가 제기되었지만 실질적으로 상소심이 진행되지 못하고 있는 US — Anti-Dumping and Countervailing Duties 사건(DS539) 및 패널 절차 진행중인 United States — Safeguard Measures on PV Products 사건(DS545)이 모두 WTO 상소기구 기능 정지로 인한 영향을 받고 있거나 받을 가능성이 있으므로, 더더욱 세심하게 변화 양상을 관찰하면서 적극적으로 대응할 필요가 있을 것입니다.

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법무법인(유한) 태평양은 통상TF를 운영하며 다양한 업무 경험과 노하우를 축적하였으며, 탁월한 전문성과 풍부한 실무경험을 가지고 있습니다. 빠르게 변화하고 있는 국제통상이슈를 최전선에서 대응하고 있으며, 통상, 투자, 중재, 무역구제, 관세 등 분야별 전문가들이 고객이 필요로 하는 현실적이고 실무적인 해결책을 제공해 드리고자 노력하겠습니다.

본 Legal Update 작성에는 본 법무법인의 통상전문 연구원인 이정민 연구원과 김세영 연구원이 함께 참여하였습니다.

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1. Appellate Body Report, US – Stainless Steel , WT/DS344/AB/R, 2008. 4. 30., 51문단(“[…] A rule whereby panels must follow Appellate Body findings on legal questions would not prevent panels from departing from earlier decisions, provided there are “cogent reasons” for doing so. […]”).
2. WTO Plurilaterals, Multi-Party Interim Appeal Arbitration Arrangement (MPIA), https://wtoplurilaterals.info/plural_initiative/the-mpia/ (2023. 5. 31. 접속); 김경화, 「최근 WTO 분쟁해결제도 현황과 상소기구 위기 재고찰」, KITA 통상리포트 vol. 19, 3-4면.
3. 상소기구 위원을 임명하려면 WTO 회원국(164개, ‘23년 기준) 전원 동의가 필요하며, 한 나라라도 동의하지 않으면 임명할 수 없음.
4. WTO 분쟁해결양해(Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes, 이하 “DSU”) 제17조 제1항에 따라 3인(“[…] The Appellate Body shall hear appeals from panel cases. It shall be composed of seven persons, three of whom shall serve on any one case. […]”(강조 추가)).
5. 2019. 12. 10. 남아 있던 3인의 상소기구 위원 중 Thomas R. Graham(미국), Ujal Singh Bhatia(인도) 위원의 임기 만료로 Hong Zhao(중국)만이 남은 후, 2020. 11. 30에는 마지막 남은 상소기구 위원도 임기가 만료되어 현재 전원 공석 상태임.
6. 이천기, 서진교, 김지현(대외경제정책연구원), 「WTO 상소기구 기능 정지: 의미와 배경, 향후 전망」, 2019. 12. 12., https://www.kiep.go.kr/gallery.es?mid=a10102020000&bid=0003&act=view&list_no=3436&cg_code= (2023. 5. 31. 접속).
7. JOB/DSB/1/Add.11, https://worldtradelaw.typepad.com/files/eu-ab-proposal.pdf 참조.
8. JOB/DSB/1/Add.12 참조.
9. WT/GC/W/752 참조.
10. Ministers of Australia et. al, Statement by Ministers, Davos, Switzerland, 24 January 2020, https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/568393/Anexo6._Declaraci_n_Davos_2020.pdf (2023. 5. 31. 접속).
11. 이천기, 강민지(대외경제정책연구원), 「다자간 임시상소중재약정(MPIA)의 주요 내용과 시사점」, 2020. 6. 17., https://www.kiep.go.kr/galleryDownload.es?bid=0003&list_no=3455&seq=1 (2023. 5. 31. 접속).
12. Id.
13. 단, Turkey — Pharmaceutical Products 사건(DS583), Colombia – Frozen Fries 사건(DS591)을 제외한 나머지 세 건의 분쟁은 MPIA 중재 없이 패널심에서 종결되었음. 따라서 본 뉴스레터에서는 MPIA 중재를 활용한 위 두 사건을 소개함.
14. 위 Turkey — Pharmaceutical Products 사건(DS583)은 튀르키예가 MPIA 참여국이 아님에도 불구하고 DSU 제25조에 따라 MPIA 원칙을 존중하는 ‘중재합의’를 체결한 것에 기반한 것임.
15. https://www.meti.go.jp/english/press/2023/0310_001.html 참조.
16. http://www.ferrotimes.com/news/articleView.html?idxno=21246 참조.
17. WT/DS601/6 참조.
18. WTO, DS601: China — Anti-Dumping measures on stainless steel products from Japan, https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds601_e.htm (2023. 5. 31. 접속).