I. 배경
학령인구 감소에 따른 사립대학의 재정 악화로 인한 고등교육 생태계의 위기 해소를 목적으로 하는 「사립대학의 구조개선 지원에 관한 법률」(이하 “「사립대학구조개선법」”) 제정안이 2025. 7. 23. 국회 본회의를 통과하였습니다.
2021년을 기점으로 학령인구가 대학 입학정원에 미치지 못하면서 사립대학의 재정 악화에 대한 우려의 목소리가 커지고 있고, 실제로 이미 2022년 등록 기준으로 전체 사립대학의 미충원 인원은 29,535명으로 사립대학의 미충원 현상이 점차 심화하고 있습니다. 그러나 「사립학교법」에 따르면, 학교법인의 해산 사유는 법률에서 열거한 사유로 한정되어 있는데(제34조 제1항), 학생수의 격감으로 인하여 그 목적의 달성이 곤란한 경우에 해산할 수 있도록 하는 특례(제35조의2)가 적용되는 초·중·고등학교와는 달리 사립대학은 위 특례가 적용되지 않아 단순히 학생수의 감소에 따른 재정 악화를 이유로 해산할 수 없습니다. 또한, 「사립학교법」 제35조는 학교법인의 해산에 따른 잔여재산은 정관에서 정한 학교법인이나 그 밖에 교육사업을 경영하는 자에게 귀속되는 재산 이외에는 전부 사학진흥기금의 청산지원계정에 귀속된다고 규정하고 있습니다. 따라서, 사립대학을 운영하는 학교법인의 설립자의 입장에서는 학생수의 감소로 인하여 운영이 어려운 상황에서도 자유로운 해산이 어려울 뿐만 아니라, 해산을 하더라도 해산에 따른 잔여재산이 전혀 귀속되지 않는 등 자발적 해산을 선택할 유인이 전혀 없어 사립대학의 자율적 구조개선이 어려운 상황입니다.
학령인구의 감소로 인한 사립대학의 재정 악화 문제는 2010년대부터 대두되었고, 이에 사립대학의 자율적 구조개선을 촉진하기 위한 법률안이 2010년부터 지속적으로 발의되어 왔으나, 해산 후 잔여재산 처분에 대한 여야간 이견을 좁히지 못하여 번번히 국회를 통과하지 못하였습니다.
그러나 학령인구가 예상보다 더욱 빠르게 감소하고 있어 재정에 어려움이 있는 대학이 자발적으로 해산할 수 있도록 퇴로를 열어줄 필요성이 커졌다는 점에 대한 사회적 공감대가 광범위하게 형성되어 있고, 지난 21대 및 이번 22대 국회에서 사립대학구조개선법에 대한 심도 있는 논의가 진행되어 여야 간에 사립대학구조개선법의 필요성과 그 내용에 어느 정도 공감대가 형성된 결과, 사립대학 구조개선법 제정안이 국회를 통과하였습니다.
아래에서는 국회 본회의를 통과한 「사립대학구조개선법」의 핵심 내용 및 위 법률의 제정과 관련하여 주목해야 할 시사점들에 대해 살펴보겠습니다.
II. 주요내용
「사립대학구조개선법」은 크게 ① 사학구조개선심의위원회의 설치 및 구조개선 전담기관의 지정 등에 관한 사항, ② 재정진단의 실시 및 구조개선 조치 등 구조개선 방법·절차에 관한 사항, ③ 사립대학 구조개선에 관한 특례, ④ 폐교 및 해산에 관한 특례, ⑤ 국가 및 지방자치단체의 지원 등에 관한 사항을 규정하고 있습니다.
1. 사학구조개선심의위원회의 설치 및 구조개선 전담기관의 지정
학교법인과 사립대학의 구조개선을 위하여 교육부장관 소속으로 사학구조개선심의위원회(이하 ‘위원회’)가 설치됩니다(제5조). 위원회가 심의하는 사항은 다음과 같습니다(제5조 각호).
- 재정진단
- 경영위기대학 지정·해제
- 구조개선 이행계획 승인
- 구조개선 명령
- 자율 개선의 권고
- 폐교·해산의 인가
- 잔여재산 귀속에 관한 특례
- 학생 및 교직원 보호
- 그 밖에 사립대학 구조개선의 추진을 위하여 위원장이 부의하는 사항
또한, 교육부장관은 사립대학과 학교법인의 구조개선을 효율적으로 추진하기 위하여 「한국사학진흥재단법」에 따른 한국사학진흥재단을 구조개선 지원 및 관리 업무의 전담기관(이하 “전담기관”)으로 지정할 수 있습니다(제7조).
2. 재정진단 및 구조개선의 절차
제3장은 재정진단 및 구조개선 조치에 관한 사항을 규정하고 있는데, 구조개선의 전체적 절차를 도식화하면 다음과 같습니다.
1) 재정진단 및 실태조사
전담기관의 장은 사립대학의 재무 상태를 파악하고 구조개선을 지원하기 위하여 매년 재정진단을 실시할 수 있고(제8조 제1항), 재정진단 결과 사립대학의 구조개선을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 사립대학의 운영에 관한 실태조사를 수행할 수 있습니다(제8조 제2항). 전담기관의 장은 재정진단 또는 실태조사를 수행한 결과 구조개선이 필요하다고 인정되는 사립대학을 위원회의 심의를 거쳐 경영위기대학으로 지정할 수 있습니다(제9조 제1항). 경영위기대학으로 지정되면, 전담기관의 장은 해당 경영위기대학 외에 학교법인을 포함하여 재정진단 또는 실태조사를 실시할 수 있습니다(제8조 제3항). 또한, 전담기관의 장은 경영위기대학으로 지정받지 않은 사립대학이나 학교법인에 대하여 재정진단 결과 재정 개선 필요성이 인정되는 경우에는 위원회의 심의를 거쳐 자율 개선 조치를 권고할 수 있습니다(제13조 제1항).
2) 구조개선 조치 및 구조개선명령
전담기관의 장은 경영위기대학을 운영하는 학교법인에 대하여 구조개선이행계획의 수립·제출을 요구할 수 있고, 위원회의 심의를 거쳐 제출된 구조개선이행계획을 승인할 수 있습니다(제10조 제1항 및 제2항). 구조개선이행계획에는 재무구조의 개선, 학부·학과 통폐합, 사립대학 통·폐합, 사립대학의 폐교 또는 학교법인의 해산 등이 포함됩니다(제10조 제1항 각호). 경영위기대학을 운영하는 학교법인은 전담기관의 장에게 구조개선이행계획에 따른 구조개선 조치의 이행실적을 연간 2회 이상 보고하여야 하고(제10조 제4항), 교육부장관은 이행실적 점검 결과 필요한 경우에는 시정을 명할 수 있습니다(제10조 제6항). 위 시정명령에도 불구하고 시정조치를 6개월 이상 이행하지 않거나 시정명령을 2회 이상 하였음에도 따르지 않는 경우, 회생 가능성이 현저히 낮아 교육기관으로서의 목적달성이 불가능하다고 인정되는 사립대학으로서 위원회 재적위원 3분의 2 이상의 동의를 얻은 경우에는 학생 모집 정지, 사립대학의 폐교 및 학교법인의 해산과 청산, 그 밖에 경영위기대학의 구조개선을 위하여 필요한 사항 등을 내용으로 하는 구조개선명령을 받게 될 수 있고(제12조), 위 구조개선명령에 불응하면 형사처벌의 대상이 됩니다(제25조).
3. 사립대학 구조개선에 관한 특례
「사립대학구조개선법」에서는 사립대학 구조개선을 위하여 「사립학교법」에 대한 특례 규정을 두고 있습니다. 「사립학교법」과 「사립대학구조개선법」의 규정을 비교하면, 다음과 같습니다.
| 「사립학교법」 | 「사립대학구조개선법」 |
|---|---|
| - 대학교육기관의 장 및 학교법인의 이사장은 교육시설의 신축ㆍ증축 및 개수(改修)ㆍ보수(補修), 학생의 장학금 지급 및 교직원의 연구 활동 지원 등에 충당하기 위하여 필요한 적립금을 적립할 수 있으며(제32조의2 제1항), 그 적립 목적으로만 사용해야 함(동조 제3항 본문) - 적립 목적이 아닌 목적으로의 사용은 재난 등으로 인한 학생 지원 목적으로 한정(제32조의2 제4항) | - 경영위기대학이 구조개선이행계획의 수행을 위하여 필요한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 적립금을 구조개선이행계획 수행 목적으로 변경하여 사용할 수 있음(제15조) |
| - 학교법인은 사립학교에 필요한 시설ㆍ설비와 그 학교의 경영에 필요한 재산을 갖추어야 함(제5조 제1항) - 학교교육에 직접 사용되는 학교법인의 재산 중 교지, 교사, 체육장, 실습·연구시설 등 대통령령으로 정하는 것(교육용 기본재산)은 매도하거나 담보로 제공할 수 없음(제28조 제2항, 시행령 제12조 제1항) | - 경영위기대학이 구조개선이행계획에 따라 재산을 처분하고자 할 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 사립대학의 재산에 관한 기준을 달리 적용할 수 있음(제16조 제1항) - 임시이사가 선임된 학교법인의 사립대학이 경영위기대학으로 지정된 경우 그 학교법인의 이사회는 구조개선이행계획의 수행을 위하여 필요한 경우 재산 처분 및 사업양도(일부 양도 한정)에 관한 결정을 할 수 있음(제16조 제2항) |
| - 사립대학의 설립기준과 기본재산 및 정원 등의 기준은 「고등교육법」 및 「사립학교법」에 규정되어 있음 | - 경영위기대학이 구조개선이행계획에 따라 사립대학의 통ㆍ폐합을 추진하는 경우에는 학교의 설립기준과 시설ㆍ교원ㆍ수익용 기본재산 및 정원 등의 기준을 대통령령으로 정하는 범위 안에서 달리 정할 수 있음(제17조) |
즉, 「사립대학구조개선법」은 경영위기대학의 구조개선 및 통·폐합을 지원하기 위하여 「사립학교법」의 엄격한 재정 관련 규정을 완화하는 특례 규정을 두고 있습니다.
4. 폐교 및 해산에 관한 특례
1) 폐교·해산의 절차에 관한 특례
학교의 폐지에는 교육부장관의 인가를 받아야 한다는 「고등교육법」 제4조 및 학교법인의 해산사유를 열거한 「사립학교법」 제34조에도 불구하고, ① 구조개선이행계획 중인 대학 및 ② 구성원(재적학생 포함)의 3분의 2 이상이 폐교를 동의한 대학은 이사 정수 3분의 2 이상의 의결 및 교육부장관의 인가를 거쳐 대학을 폐교하거나 학교법인을 해산할 수 있게 되었습니다(제18조 제1항). 요컨대, 「사립대학구조개선법」은 그동안 「사립학교법」의 엄격한 폐교·해산 절차에 따라 지연되어 왔던 부실대학의 폐교·해산을 활성화하기 위한 특례 규정을 두고 있습니다.
2) 잔여재산 귀속에 관한 특례
학교법인의 해산에 따른 잔여재산은 정관에서 정한 학교법인이나 그 밖에 교육사업을 경영하는 자에게 귀속되는 재산 이외에는 전부 사학진흥기금의 청산지원계정에 귀속된다고 규정하고 있는 「사립학교법」 제35조에도 불구하고, 제12조 제2항의 구조개선명령 또는 제18조에 따라 해산하는 학교법인은 법인의 잔여재산 일부를 잔여재산 처분계획서에 따라 위원회의 심의를 거쳐, ① 「공익법인의 설립ㆍ운영에 관한 법률」 제2조에 따른 공익법인으로서 대통령령으로 정하는 법인에 대한 출연, ② 「사회복지사업법」 제2조제3호의 사회복지법인으로서 대통령령으로 정하는 법인에 대한 출연, ③ 「한국사학진흥재단법」 제17조제2항에 따른 사학진흥기금의 청산지원계정으로의 귀속의 방법으로 처분할 수 있습니다(제19조 제1항).
또한, 잔여재산이 사학진흥기금의 청산지원계정으로 귀속될 경우, 제21조에 따른 학업중단위로금, 퇴직위로금 지급과 「민법」에 의한 청산절차가 종결된 후 잔여재산 처분계획서에서 정한 자에게 위원회의 심의를 거쳐 해산정리금을 지급할 수 있습니다(제19조 제2항 본문). 다만, 학교법인의 임원 또는 해당 학교법인이 설립한 사립학교를 경영하는 자 등이 교육 관계 법령을 위반하여 해당 학교법인이 관할청으로부터 회수 등 재정적 보전(補塡)을 필요로 하는 시정요구를 받았으나 이를 이행하지 않은 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 해산정리금을 지급하지 않습니다(제19조 제2항 단서). 위 해산정리금은 잔여재산 귀속분의 15%와 「사립학교법」 제31조에 따른 결산상 설립자기본금의 최솟값을 한도로 하며 구체적인 지급 기준과 절차, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정합니다(제19조 제3항).
3) 학생 및 교직원 보호
교육부장관은 폐교되는 사립대학 소속 학생의 편입학을 지원하는 등 학습권 보호를 위하여 필요한 조치를 취하여야 합니다(제21조 제1항). 또한, 학교법인은 폐교대학 소속 재학생이 폐교 이후 편입학을 포기하는 경우 잔여재산의 범위 내에서 학업중단에 대한 위로금을 지급해야 하고(제21조 제2항), 폐교대학 소속 학생의 편입학을 받은 학교에 대하여는 해당 학생이 졸업할 때까지 그 정원이 별도로 존재하는 것으로 봅니다(제21조 제3항). 폐교로 면직된 교직원에 대해서는 잔여재산의 범위 내에서 면직보상금 또는 퇴직위로금을 지급해야 하고(제21조 제4항), 국가는 폐교대학 소속 연구자가 학술 및 연구개발 활동 참여에 대하여 차별·제한을 받지 않도록 필요한 조치를 하여야 합니다(제21조 제5항).
5. 국가 및 지방자치단체의 지원
국가 또는 지방자치단체는 사립대학 또는 학교법인이 원활하게 폐교되거나 해산할 수 있도록 구조개선명령 시(제12조 제2항에 따른 해산의 경우) 또는 폐교·해산 인가의 신청 시(제18조에 따른 해산의 경우)를 기준으로 기본재산 중 교육에 직접 사용되었던 재산의 매입 등 필요한 지원을 할 수 있습니다(제23조 제1항).
또한, 지방자치단체의 장은 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업을 위하여 토지 등을 매수ㆍ임차하려는 경우에는 구조개선이행계획 또는 구조개선명령에 따라 폐교되는 사립대학 또는 해산되는 학교법인의 재산을 우선적으로 고려하여야 합니다(제24조 제2항).
6. 기타 사항
「사립대학구조개선법」의 부칙 제1조는 이 법은 공포 후 1년이 경과한 날부터 시행한다고 규정하고 있으며, 제2조는 이 법은 ‘2035년 12월 31일’까지 효력을 가진다고 규정하고 있습니다. 즉, 이번에 통과된 「사립대학구조개선법」은 약 9년의 유효기간이 있는 한시법입니다.
III. 시사점
이번에 국회 본회의를 통과한 「사립대학구조개선법」은 사립대학의 폐교 및 학교법인의 해산에 대한 「사립학교법」의 엄격한 규제를 완화하는 특례 규정 및 재정적으로 어려움을 겪고 있는 사립대학의 폐교·해산을 지원하는 각종 규정을 두고 있습니다. 특히, 잔여재산 귀속에 관한 특례에 따라 해산 학교법인의 임원 또는 경영자가 해산정리금을 지급받을 수 있게 되어, 경영이 어려운 학교법인의 입장에서는 해산을 선택할 경제적 유인이 새롭게 생겼다는 점에서, 학령인구의 급감으로 인하여 어려움을 겪고 있는 지방 소재 사립학교들의 ‘질서 있는 퇴장’ 및 구조개선이 가능해질 것으로 기대됩니다.
또한, 「사립대학구조개선법」 제12조에 따른 구조개선명령은 사립대학의 폐교 및 학교법인의 해산과 청산 등을 포함할 수 있어, 정부가 직접 나서 경영위기대학 및 학교법인에 대한 강력한 조치를 취할 수 있게 됩니다.
따라서 「사립대학구조개선법」이 시행된다면, 사립학교의 구조개선이 더욱 가속화될 것으로 보입니다. 다만, 「사립대학구조개선법」의 유효기간이 공포 후 1년이 경과한 날부터 2035년 12월 31일까지라는 점을 고려하면, 재정적 어려움으로 인하여 해산을 고려하고 있는 학교법인의 경영자의 입장에서는 위 유효기간 내에 해산 절차를 진행하여 「사립대학구조개선법」상의 특례 및 지원을 적극적으로 활용할 필요가 있습니다.
사립학교 구조개선은 학교법인 경영자, 교직원, 학생, 인근지역 주민, 학교법인에 대한 채권자 등 다양한 이해관계인들이 얽혀 있어 다양한 법률적 쟁점들이 발생할 것으로 예상되고, 구조개선 과정 전반에 걸쳐 교육부와 전담기관이 구조개선이행계획 승인 등 중요한 의사결정에 관여하게 되며, 대학 소재 지방자치단체도 일정한 역할을 수행하게 되므로 정부 및 지방자치단체와의 원활한 소통도 필요할 것입니다.
아울러, 폐교대학의 잔여재산 처분 및 유휴 부지의 개발 등과 관련하여서도 여러 가지 법적·행정적 이슈가 발생할 것으로 보입니다.
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법무법인(유한) 태평양은 지난 2004년 교육부 정책연구과제로 ‘사립대학 구조조정 방안의 법률적 검토 및 제도화를 위한 기초연구’를 수행한 이후 경영위기 대학의 구조조정에 대한 자문 활동을 꾸준히 진행해 왔고, 2022년에는 교육 및 행정, 입법, 구조조정, 조세, 노동 등 사립대학 구조개선에 관련된 다양한 전문가들로 구성된 사립대 구조개선 지원센터를 출범하여 「사립대학구조개선법」 시행에 따른 사립대학 구조개선 지원을 본격적으로 준비해 왔습니다. 「사립대학구조개선법」이 국회를 통과하였으므로 그간 축적된 지식과 경험을 토대로 구조개선 대상 대학의 선정, 통합 또는 폐교, 재산처분 및 사업양도, 잔여재산의 공익법인 출연, 해산장려금 지급, 교직원 보호방안 등을 빈틈없이 지원하여 사립대학의 구조개선이 원활하게 이루어질 수 있도록 하겠습니다.
