환경오염물질 배출시설 관리체계 전면 개편
「환경오염시설 통합관리에 관한 법률」안 입법예고
1. 배경
환경부는 2013. 1. 27. 오염물질 배출시설 관리체계를 전면적으로 개편하는 내용을 담고 있는 「환경오염시설 통합관리에 관한 법률」(이하 “환통법”)안을 입법예고(입법예고 기간: 2014. 1. 27.부터 2014. 3. 8.까지)하였습니다. 현행 오염물질 배출시설 관련 규제는 수질, 대기 등 개별 환경매체에 따라 입지규제, 농도규제, 총량규제 등으로 개별법에 규정되어 있는데, 이러한 규제의 기본체계는 1970년대 환경보전법으로 오염물질 배출시설 관리제도가 도입된 이래 현재까지 40년 이상 유지되어 왔습니다.
그러나 환경부는 그간의 배출시설 인허가 및 관리체계가 업종의 특성이나 기업규모 및 여건이 고려되지 않은 관계로 오염물질을 실질적으로 줄이는데 도움을 주지 못하고 있고, 기업 측면에서는 대기, 수질 등 매체별로 별도로 인허가와 관리를 받아야 하는 중복 규제의 측면이 있으며, 현행 특정수질유해물질 및 대기유해물질 관리를 위한 허가시스템의 근본적인 문제점을 개선할 필요성이 있다는 판단 아래, 이번 환통법 제정을 통하여 현재 9개로 나누어져 있는 배출시설 인허가 제도를 하나로 통합하고, ‘최상가용기법(Best Available Techniques, 이하 “BAT”)’ 에 따른 배출시설 기준을 적용하는 기술규제를 도입하는 등 오염물질 배출시설 규제 체계의 근본적인 개편을 추진하고 있습니다.
환경부는 금년 6월경 환통법을 국회에 제출한 뒤, 업종별 BAT 기준 마련 등 절차를 거친 후 2016. 1. 1.부터 소각업종 및 발전업종을 시작으로 업종별로 환통법을 시행할 예정입니다.
기업 측면에서는 매체별 규제의 통합으로 중복허가로 인한 불편함이 일부 해소될 수 있으나, 단순한 물리적인 통합만으로는 그 효과가 크지 않을 뿐만 아니라, 매체별 농도 및 입지 규제 등에 대한 근본적인 점검이나 개편이 이루어지지 않은 상태에서 새로운 기술규제의 도입 및 이에 따른 개별 허가배출기준 설정은 상당한 부담으로 다가올 수 있습니다.
2. 환통법의 성격
환통법은 기존 대기, 수질 등 매체법의 특별법으로서 배출시설 등의 허가 및 관리에 관하여는 다른 법률에 우선하여 적용되지만(환통법 입법예고안 제3조), 환통법에 규정되지 않은 사항은 대기, 수질법 등 기존 법률이 그대로 적용되도록 하는 이원적 법률체계를 갖고 있습니다. 즉, 환통법에서 새로 규정되거나 환통법에 규정된 사항 중 기존의 다른 법률과 중복되는 사항은 환통법을 우선적으로 적용하고, 나머지 사항에 대해서는 여전히 기존 법률이 적용됩니다.
따라서 환통법에서 새로 규정된 통합인허가 등 제도를 제외한 기존 규제들(예컨대, 배출시설 설치제한 등 입지규제 등)은 기존과 동일하게 적용됩니다.
3. 환통법 입법예고안의 주요 내용
■ 대형사업장 단일‘통합허가’제도 신설
환통법 입법예고안은 대통령령으로 정하는 업종(오염발생량이 많은 20개 업종 예상) 중 대기오염물질을 연간 20톤 이상 발생시키는 사업장(2종 이상)과 폐수를 일일 700㎥ 이상 배출하는 사업장(2종 이상)을 ‘통합관리사업장’으로 규정하고, 통합관리사업장에 대하여는 현행과 같이 개별법상 허가가 아니라 환통법 제5조에 따른 통합허가를 받도록 규정하고 있습니다.
■ 5년 내지 8년 주기의 허가 재검토
환통법 입법예고안에 의하면, 환경부장관은 허가를 받은 통합관리사업장에 대하여 대통령령이 정하는 기간(5-8년) 내에 허가배출기간이나 허가조건, 최상가용기법(BAT)이 적절한지를 재검토하여야 합니다. 환경부장관은 이를 통해 허가사항을 변경할 수 있으며, 사업자는 배출시설 및 방지시설의 변경 등과 같은 조치를 이행하여야 합니다(환통법 입법예고안 제19조).
■ 배출시설 및 방지시설에 대한 BAT 적용 의무화
환통법 입법예고안 제9조는 통합허가의 허가기준을 정하고 있는데, 그 허가기준의 하나로 ‘제21조 제3항에 따른 최상가용기법을 적정하게 적용할 것(제3호)’을 규정하고 있습니다. 최상가용기법은 문구 그대로 경제적으로 달성 가능한 최선의 가용기술(Best Available Techniques economically achievable)을 말하며, 구체적인 기준은 업종에 따라 환경부 고시로 정하여질 예정입니다.
환통법 입법예고안 제21조 이하에서는 BAT의 선정 절차에 관한 구체적인 규정을 두고 있는데, 이에 따르면 환경부장관은 실태조사(제24조) 등을 거친 후 ‘최상가용기법평가위원회’(환통법 입법예고안 제22조 제1항)의 심의를 거쳐 업종별로 ‘최상가용기법 기준서’를 마련하여 보급하고, 5년마다 이를 갱신하여야 합니다(환통법 입법예고안 제21조 제2항).
■ 사업장별 개별적 배출허용기준의 설정
현재의 배출시설 규제에 의하면, 업종과 사업장을 구별하지 않고 모든 배출시설에 대하여 동일한 배출허용기준이 적용되어 왔으나, 앞으로 환통법이 시행되면, 통합허가를 받은 배출시설에 대하여는 업종과 사업장에 따라 개별적인 배출허용기준(허가배출기준)이 적용되게 됩니다. 이 허가배출기준은 BAT 적용시 배출될 수 있는 오염물질의 최대치(최대배출기준) 이하로 설정되어야 하며, 업종별·시설별 최대배출기준은 환경부령으로 규정됩니다(환통법 입법예고안 제13조 제2항).
■ 통합허가 등 제도의 시행시기
환통법에 따른 통합허가 등 제도는 소각, 발전 등 2개 업종을 시작으로 업종별로 2016년부터 단계적으로 시행될 예정입니다. 환통법은 2016년 이후 신규 인허가에만 적용되지만, 기존 시설은 법률시행 이후 4년 이내에 통합 변경허가를 받아야 하기 때문에, 결과적으로 기존 시설은 2020년까지 모두 환통법에 따른 변경허가를 받아야 합니다(환통법 입법예고안 부칙 제4조).
■ BAT 기준의 결정 및 적용 관련
환통법 입법예고안은 ‘최상가용기법(BAT)’을 “오염물질의 발생 및 배출을 최소화 할 수 있다고 인정되는 기술 및 운영방식 중 경제성이 있는 기법”으로 정의하고 있습니다(환통법 입법예고안 제2조 제4호).
현재 업종별 BAT에 대한 확립된 국제적인 기준이 없고, ‘경제성’ 여부에 대한 판단도 주관적일 수 있기 때문에 추후 업종별 BAT 기준 설정과 관련하여 다양한 논란이 제기될 것으로 예상됩니다. 예컨대, 환통법의 적용대상이 되는 2종 이상 사업장은 전국 약 1,360여개로, 기업의 규모나 특성에 따라 ‘경제 성’ 있는 기술 내지 기법에 차이가 있을 수밖에 없는데, BAT 기준을 업계의 평균치로 할 경우 상대적으로 규모가 적은 기업에게는 실현 불가능한 부담이 되거나 과도한 비용이 요구될 수 있습니다.
이와 같이 BAT 적용으로 인하여 불의의 피해를 입는 기업이 발생하지 않도록 환통법 내지 그 하부규정에서 일정한 예외 등을 인정하는 규정을 둠으로써 제도 변경으로 인한 부작용을 예방할 필요가 있을 것으로 보입니다.
■ 기존 입지규제의 문제점 등 개선 미흡
지난 해 크고 작은 여러 누출사고와 환경부의 자체 조사 등을 통하여 특정유해물질 인허가 및 관리제도의 문제점이 드러났는데, 이는 환경부가 이번 환통법 입법을 추진하게 된 계기 중 하나인 것으로 보입니다. 지난 해 환경부의 조사 결과, 조사 대상 기업의 절반 이상이 허가를 받지 않거나, 변경허가를 이행하지 않는 등 다양한 문제가 노출되었으며, 상수원 인근의 일부 기업은 원폐수에 ‘먹는 물수질기준 이하’의 특정수질유해물질이 미량 검출되어 규정상으로는 결국 공장을 폐쇄할 수밖에 없게되는 등의 문제가 발생하였습니다.
위와 같은 문제점들, 특히 입지규제에 관한 문제는 기존 입지규제가 지나치게 형식적이고 경직되어 있기 때문에 초래된 측면이 있는 바, 이와 같은 문제를 해결하기 위해서는 입지규제에 있어서도 BAT기준을 기반으로 하는 기술규제가 적극적으로 도입될 필요가 있습니다. 환통법 입법예고안에는 입지 규제와 관련한 구체적인 규정은 없으나, BAT를 통한 기술규제의 취지를 고려한다면, 입지규제에 관하여도 엄격한 BAT 적용을 통한 제한된 시설 설치가 가능하도록 근거규정을 마련할 필요가 있어 보입니다. 아울러, 앞서 환경부는 보도자료를 통하여 기존의 배출기준 초과 판단 기준을 최대값에서 통계 값으로 전환하여, 단 1회 기준을 초과하더라도 법 위반으로 인정되는 현행 체계를 개선하겠다고 발표한 바 있는데, 위와 같은 개선 내용이 환통법안에 구체적으로 반영될 필요도 있어 보입니다.
■ 통합으로 인한 허가취소 등 행정처분 부담 가중
환통법 입법예고안은 기존의 9개 인허가 등을 1개의 통합 허가로 단일화함으로써, 인허가상의 행정적 번거로움을 줄일 수 있는 장점이 있을 수 있으나, 반대로 허가취소 등 제재처분을 하는 경우에는 개별 허가가 아니라 통합허가 자체가 취소될 수 있기 때문에, 기업의 입장에서는 새로운 부담으로 작용할 여지도 있습니다.
예를 들면, 기존에는 대기환경보전법을 위반할 경우 대기배출시설 허가만 취소되지만, 환통법에 의할 경우 대기 관련 시설 위반으로 9개의 배출시설 허가가 한꺼번에 취소될 수 있는 위험이 있습니다.
환통법 입법예고안 제17조 제1항은 통합허가의 취소 사유를 규정하면서, 제3항에서 그 구체적인 기준을 환경부령에 위임하고 있는데, 추후 제정될 환경부령에서는 통합허가의 일부 취소 내지 배출시설의 일부 폐쇄 등과 같이 통합규제로 인한 부담을 완화하기 위한 규정이 필요할 것으로 보입니다.
■ 인허가 유지 비용 증가
기존의 배출시설 허가는 영속성을 전제로 하였지만, 이번에 도입되는 통합허가는 5년 내지 8년 사이에 기존 허가를 재검토하여 변경허가를 받도록 하고 있다는 점도 기업의 입장에서는 새로운 부담으로 작용할 수 있습니다. 즉, 5년 내지 8년마다 기술발전 등에 따라 BAT 기준이 상향되어 기존의 배출시설이나 방지시설의 전면적인 변경이나 업그레이드가 요구될 수 있기 때문에, 기업의 입장에서는 인허가로 인한 법적 안정성이 낮아지고 인허가 유지를 위한 부담이 증가할 우려가 있습니다..
이와 관련하여서는, 환경부장관이 변경허가를 요구할 수 있는 경우를 하위법령에서 구체적으로 정함으로써 변경허가 제도가 자의적으로 운용되지 않도록 하고, 관련 기업이 변경허가 여부 내지 그 기준을 어느 정도 예측할 수 있도록 하는 조치를 하위법령 등에서 규정할 필요가 있을 것으로 보입니다.
5. 종합
환경부에서 제정을 추진중인 환통법 입법예고안의 환경오염시설 통합관리 제도는 유럽이나 미국 등에서 이미 시행되고 있고, OECD에서도 권고하고 있는 ‘오염의 통합관리’에 부합하는 발전적 제도인 점은 분명합니다. 특히, 경직된 규제에서 벗어나 업종별 내지 시설별로 기술수준을 감안한 유연한 허가 및 관리제도를 도입한 것은 규제 합리화의 추세에 부합하는 것으로 평가할 수 있습니다.
그러나 기업 입장에서는 신규투자가 요구될 수 있는 새로운 기술규제가 부담으로 작용할 수 있기 때문에, 새로운 규제의 도입과 함께 기존의 경직되고 비효율적인 규제의 개선이 함께 이루어져야 경제적이고 효율적인 오염관리라는 환통법의 목적이 실질적으로 달성될 수 있을 것으로 보입니다. 이를 위하여, 현재 입법예고 중인 환통법안에 대하여 관련 기업 등 실제 규제가 적용되는 산업계에서 다양한 의견과 입장을 개진하여 보다 현실적이고 효과적인 제도가 시행될 수 있도록 할 필요가 있을 것입니다.
