외상투자프로젝트 사전 인허가 제도
10년만에 조정
1.배경
중국정부는 외상투자프로젝트(고정자산투자프로젝트)와 관련하여 인허가제도를 시행하고 있는데, 2014. 5. 까지 유효한 외상투자프로젝트 인허가 규정은 2004. 10. 9. 국가발전개혁위원회(이하 “발개위”)에서 제정 및 시행한 <외상투자프로젝트핵준잠행관리방법(이하 “발개위22호문건(2004년)”)1 >입니다.
<발개위22호 문건(2004년)>은 외상투자프로젝트 관리, 거시적 통제, 투자환경의 개선 등 방면에서 적극적인 역할을 하였다는 평가를 받고 있습니다. 반면 <발개위22호문건(2004년)>은 외상투자에 대한 국가권력의 과도한 관여로 인식되고 이는 시장경제체제의 원칙에 반하며 따라서 중국경제사회의 전면 발전 및 개방형 경제체제의 개선을 방해하고 있는 것으로 지적되었습니다. 또한 2013년 리커챵(李克强) 정부가 출범하면서 간정방권(简政放权)2, 정부기능전환(转变政府职能)3의 정책을 대대적으로 추진하고 있고, 중국 국무원은 2013. 12. 2. 새로운 <정부핵준 투자프로젝트 목록4>을 제정 및 시행하였으며, 또한 기존에 <외국기업 또는 개인이 중국 경내에 파트너쉽기업(合伙企业) 설립하는 데에 관한 관리방법(이하 “중외합자파트너쉽기업설립규정5”) >, 및 <외국투자자가 국내 기업을 인수함에 있어서의 안전심사제도를 수립하는 데에 관한 통지>6 등 새로운 법규가 제정 및 시행되었는바, 이를 배경으로 <발개위22호 문건(2004년)>의 수정필요성이 이미 제기되었습니다.
이러한 상황에서 발개위는 2014. 5. 17. <외상투자프로젝트 핵준 및 비안관리방법(이하 “발개위12호 문건(2014년)”7 >을 발표하고, 이는 2014. 6. 17.부터 시행됩니다. 따라서 아래에서는 신규 시행될 발개위 12호문건(2014년)의 주요내용 및 기존의 발개위22호 문건(2004년)과의 차이점 등에 대해 살펴 보도록 하겠습니다.
2.발개위12호 문건(2014년)의 주요내용 및 기존의 발개위22호 문건(2004년)과의 차이점
발개위12호 문건(2014년)의 주요내용 및 기존의 발개위22호 문건(2004년)과의 주요 차이점은 아래와 같습니다.
(1) 적용범위 확대
발개위22호문건(2004년)의 적용대상은 중외합자, 중외합작, 외상독자, 국내 기업 인수, 외상투자기업 증자 등 프로젝트인데, 발개위12호문건(2014년)의 적용대상은 중외합자, 중외합작, 외상독자, 국내기업 인수 및 외상투자기업 증자에 적용될 뿐만 아니라 외상투자파트너쉽(合伙), 외상투자기업의 재투자 등의 프로젝트도 포함됩니다. 이는 “중외합자파트너쉽기업설립규정”에 따른 중외합자파트너쉽기업의 설립 및 외국투자자의 중국 내 재투자가 현실적으로 진행되고 있거나 종전보다 활발하게 이루어지고 있어서, 이를 보다 명시적으로 규제대상에 포함시킨 것으로 이해됩니다.
(2) 전면적인 인허가 제도에서 부분적 인허가 제도로 변경
발개위22호문건(2004년)의 규정에 의하면 모든 외상투자 프로젝트는 발개위 또는 발전개혁부서의 인허가(核准)를 받아야 했습니다. 그러나 발개위12호문건(2014년)에 따르면, 일부 지정된 외상투자 프로젝트만이 인허가가 필요하고, 그 외의 프로젝트는 인허가가 필요 없이 신고(备案) 절차만을 이행하도록 규정하고 있습니다. 이는 기존의 전면적인 인허가제도로부터 제한된 범위 내의 인허가, 보편적인 신고제도로의 전환을 의미합니다.
(가) 인허가 및 비안등기 외상투자프로젝트
발개위12호문건(2014년)에 의하면 인허가를 취득할 필요가 있는 외상투자 프로젝트는 다음과 같습니다(제4조).
(i) 국가발개위의 인허가대상: ① <외상투자산업지도목록> 중 중방 지배지분(상대적 지배지분 포함)을 요하는 투자총액이 3억 달러 및 그 이상의 장려류 프로젝트; ② 투자총액(증자 포함)이 5,000만 달러 및 그 이상의 제한류 프로젝트는 국가발전개혁위원회에서 인허가를 진행함.
(ii) 지방정부: ① 성급정부 인허가대상: <외상투자산업지도목록> 제한류 중 부동산 프로젝트 및 투자총액(증자 포함)이 5,000만 달러 이하의 기타 제한류 프로젝트; ② 지방정부 인허가대상: <외상투자산업지도목록> 중 중방 지배지분(상대적 지배지분 포함)을 요하는 투자총액이 3억 달러 이하의 장려류 프로젝트.
(iii) 상기 프로젝트 외의 <정부핵준 투자프로젝트 목록>의 제1항 내지 제11항8 에서 열거한 외상투자프로젝트는 <정부핵준 투자프로젝트 목록>에 규정된 인허가 절차를 이행하여야 함.
발개위12호문건(2014년)이 시행되면 그 이후부터 상기 프로젝트를 제외한 모든 프로젝트는 지방정부 투자주관부서에서 비안등기 절차를 이행하면 됩니다.
(나) 인허가 제도와 비안등기제도의 비교
비안등기제도는 인허가 제도에 비해 절차상 대폭적으로 간소화 하였을 뿐만 아니라, 심사의 난이도 및 조건 측면에서도 대폭 완화되었습니다. 인허가 및 비안등기의 절차, 난이도, 조건 등에 대해 비교하면 아래와 같습니다.
| 비교사항 | 인허가 | 비안등기 |
|---|---|---|
| 절차 | (i) 신청서류 접수(5영업일), (ii) 구체업종 관리부서 의견 수렴(7영업일), (iii)프로젝트에 대한 평가, 논증(인허가기관이 규정한 기한), (iv)프로젝트에 대한 심사(20영업일) 등 절차를 거쳐야 함. | 비안등기 시, 외국투자자는 신청서류를 지방정부 투자주관부서에 제출하면 됨. 만약 지방정부 투자주관부서에서 신고를 접수하지 않을 시 7영업일 내에 서면의견을 제공하고 그 이유를 설명해야 함. |
| 난이도 | 비안등기 시, 외국투자자는 신청서류를 지방정부신청보고서(프로젝트 및 투자측 상황, 자원이용과 생태환경 분석, 경제와 사회영향 분석) 및 성향건설행정주관부서의 입지의견서, 국토자원부서의 토지사용예심의견, 환경영향평가부서의 환경평가서류, 에너지 절약 심사의견 등 서류를 제출하여 발전개혁부서의 엄격한 심사를 받아야 함. 투자주관부서에 제출하면 됨. 만약 지방정부 투자주관부서에서 신고를 접수하지 않을 시 7영업일 내에 서면의견을 제공하고 그 이유를 설명해야 함. | 프로젝트 신청업체의 프로젝트 및 투자자의 기본상황, 투자자 기업등기자료, 투자의향서 및 증자, 인수 프로젝트인 경우 이사회 결의 등 자료 제출하여 지방투자 주관부서에 신고하면 됨. |
| 조건 | 인허가는 아래와 같은 조건을 구비해야 함. (i) 국가 법률, 법규와 <외상투자산업지도목록>, <중서부지역 외상투자 우세산업목록>의 규정에 부합될 것. (ii) 발전계획, 산업정책 및 산업접근 기준에 부합될 것. (iii) 자원을 합리적으로 개발, 이용하는 경우일 것. (iv) 국가 안전과 생태안전에 영향이 없을 것. (v) 대중의 이익에 중대한 불이익을 초래해서는 아니할 것. | 별도의 신고조건을 규정하고 있지 않음. |
상기와 같은 조정은 간정방권의 체현이라 설명하고 있습니다.
(3) 안전심사제도에 대한 내용을 추가
발개위12호문건(2014년)에서는 외상투자가 국가안전과 관련이 있는 경우 국가 관련 규정에 따라 안전심사를 진행해야 한다는 내용이 추가되었습니다(제7조). 이는 2011년부터 시행된 <외국투자자가 국내 기업을 인수함에 있어서의 안전심사제도를 수립하는 데에 관한 통지>의 규정을 전제로 한 것으로 이해됩니다.
(4) 신청보고서의 내용을 간소화
프로젝트 인허가 신청보고서 작성 시 포함해야 할 분석 내용에 대해 비교하면 다음과 같습니다.
| 발개위22호문건(2004년) | 발개위12호문건(2014년) |
|---|---|
| (1) 경영규모, 건설내용, 제품, 주요 기술과 공예, 목표시장, 채용인수, (2) 프로젝트 지점, 토지, 물, 에너지 등에 대한 수요 및 주요 원자재 소모량, (3) 환경영향평가, (4) 공공과 관련된 제품 또는 서비스 가격 | (1) 프로젝트 투자자 상황, (2) 자원이용과 생태환경영향에 대한 분석, (3) 경제와 사회영향 *특이한 점은 프로젝트 비안등기 시 프로젝트와 투자자 기본정보만 포함됨. |
인허가절차상 프로젝트 신청 보고내용이 상대적으로 간소화되었습니다.
(5) 인허가 조건 조정
발개위12호문건(2014년) 제16조에 따르면 ‘발개위22호문건(2004년) 제12조에서 규정한 인허가의 조건’을 아래와 같이 수정하였습니다.
(i) 공공이익과 국가 반독점의 관련 규정에 부합되어야 한다는 내용을 삭제함. 다만 이러한 규정이 삭제되더라도 반독점법 규정에 따른 심사는 진행됨.
(ii) 토지 이용계획, 토지 전체적 계획에 부합되어야 한다는 내용을 삭제함. 이 경우에도 역시 관련건설인허가 단계에서 필요한 심사는 진행할 것으로 이해됨.
(iii) 국가 기술, 공예 기준의 요구에 부합되어야 한다는 내용을 삭제함.
(iv) 자원을 합리적으로 개발 및 효과적으로 이용해야 한다는 내용을 추가함.
(v) 국가안전과 생태안전에 영향이 없어야 한다는 내용을 추가함.
(vi) 대중 이익에 중대한 불이익을 초래해서는 아니 된다는 내용을 추가함.
상기의 조정사항으로부터 볼 때 기존의 기술, 도시계획 등에 대한 세부적인 심사로부터 국가안전, 생태안전, 대중이익, 에너지 절약 등 거시적인 심사로 조정하였고, 이는 정부기구간 업무분장에 따른 것으로 이해됩니다. 인허가대상 프로젝트에 대해 승인하면 그에 따른 승인서류(核准文件)가 발급됩니다.
(6) 프로젝트 변경에 대한 내용 조정
발개위12호문건(2014년)에 따르면 승인을 받거나 신고된 프로젝트에 대해서 프로젝트위치가 변경된 경우, 투자당사자나 지분비율이 변경된 경우, 프로젝트의 주요 건설내용이 변경된 경우 또는 관련법률 및 산업정책에서 변경이 필요한 것으로 규정한 기타 상황의 경우에는 원 프로젝트에 대한 변경절차를 진행하여야 합니다.
다만, 기존 발개위22호문건(2004년)에서는 프로젝트 인허가 신청업체의 주요 제품이 변경된 경우 및 투자총액이 변경(원 투자액의 기준에서 20% 이상 변동)되는 경우에도 프로젝트 변경인허가/신고 등을 하도록 요구하였으나, 발개위12호문건(2014년)에서는 위 두 가지 경우가 삭제되었습니다. 이는 상황에 따라 투자자가 구체적인 제품, 투자총액에 대해 자체로 조정이 가능하도록 수정한 것으로 보이는데, 실제 집행현황에 대해서는 좀 더 주시할 필요가 있습니다.
(7) 감독관리에 대한 내용을 추가
발개위12호문건(2013년) 제6장에서는 감독관리에 대한 내용을 추가하였고, 이는 프로젝트 진행자 및 각급 관할 정부기관에 대한 감독조치이며, 그 주요내용은 다음과 같습니다.
(i) 인허가 또는 신고서류의 유효기간 경과 전에 유효기간 연장 절차를 진행해야 하고 연장신청을 하지 아니한 경우 서류의 효력이 상실됨.
(ii) 권한과 절차에 관한 규정에 따른 인허가 또는 신고가 이루어지지 아니한 프로젝트에 대해서는 금융기관이 대출 지원을 제공하지 아니함.
(iii) 각급 행정부서에 인허가와 신고 직책의 이행을 확실히 이행하고 행정효율을 높일 것을 명시함. .
(iv) 각 관할 부서간의 정보를 공유하도록 함.
(v) 국가 발전개혁위원회 및 각 지방 발전개혁부서 간에 외상투자프로젝트 관리 전자정보시스템을 구축하여 통일적인 조사, 감독을 진행하도록 함.
(vi) 성급 발전개혁부서는 매달 정기적으로 국가발개위에 직전 월의 관할 구역 내의 프로젝트 인허가 및 신고 관련 상황(프로젝트 명칭, 소재지, 투자자, 건설내용, 자금 출처 등)을 종합하여 보고하도록 함.
이는 외상투자 프로젝트에 대한 인허가 및 신고의 사후감독관리를 강화하려는 취지로 이해됩니다.
(8) 프로젝트 신청주체의 법률 책임 명확화
발개위12호문건(2014년) 제33조는 프로젝트 신청주체의 법률책임을 명확하게 규정하고 있습니다.
특히, 프로젝트 신청주체가 프로젝트를 분할하거나(拆分项目) 허위서류를 제공하는 등 부당한 수단으로 프로젝트 인허가 또는 비안등기를 진행한 경우, 각 단계마다 다음과 같이 처리합니다.
프로젝트 인허가 또는 비안등기를 신청하는 경우: 프로젝트 인허가 및 등기비안기관은 인허가 및 등비안등기를 수리하지 않거나 인허가 및 비안등기를 진행하지 아니함.
프로젝트 인허가 또는 비안등기 문서를 이미 취득한 경우: 프로젝트 인허가 및 비안등기기관은 법에 따라 당해 인허가 또는 비안등기문서를 취소하여야 함.
이미 건설공사를 개시한 경우: 법에 따라 건설을 정지할 것을 명할 수 있음.
나아가 프로젝트 인허가 및 비안등기기관 및 관련 부서는 상기와 같은 행위를 불량신용기록에 남기고 관련 책임자의 법적 책임을 추궁함.
(9) 인민폐 투자에 대한 내용을 추가
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- 1.부터 시행되고 있는 상무부의 <인민폐 직접투자 관련 문제에 대한 공고9>에 따르면, 외국투자자는 적법하게 취득한 경외인민폐(跨境人民币)를 사용하여 중국에서 회사설립, 증자참여, 경내기업의 인수 등을 할 수 있도록 하고 있습니다. 이에 따라 발개위12호문건(2014년)에서는 외국투자자가 인민폐를 사용하여 중국에서 투자하는 경우에도 역시 적용된다고 명시하고 있습니다(제35조). .
(10) 시사점
발개위12호문건(2014년)은 외상투자기업의 인허가절차 개혁조치의 일환으로 이해됩니다. 특히 중국 정부의 기능상 감독기관으로부터 서비스기관으로, 사전 심사에서 사후의 감독으로, 거시적인 통제로부터 거시적인 유도로의 정책으로 전환하고자 하는 노력으로 보여집니다. 향후 중국 내에서의 외상투자 인허가절차에 소요되는 시간이 줄어들 것으로 보여지는데, 구체적인 변화의 추이에 대해서는 시간을 두고 관찰할 필요가 있을 것으로 전망해 봅니다.
[1] 外商投资项目核准暂行管理办法
[2] 정부의 기능을 간소화하고, 경영관리권한을 기업에 부여하는 정책.
[3] 국가기관에서 일정한 기간 내에 국가와 사회발전의 수요에 따라 정부의 직책, 기능, 작용의 범위, 내용, 방식 등에 대한 전환을 가리킴.
[4] 政府核准的投资项目目录: 투자에 있어 반드시 정부의 인허가를 받아야 하는 프로젝트를 열거함
[5] 外国企业或者个人在中国境内设立合伙企业管理办法
[6] 关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知
[7] 外商投资项目核准和备案管理办法
[8] <정부핵준 투자프로젝트 목록>의 제1항 내지 제 11항은 다음과 같음: (1) 농업수리(황무지개척 프로젝트, 저수지 등), (2) 에너지(수력발전소, 화력발전소, 열 발전소, 풍력발전소, 핵발전소, 국가 전망공사, 탄광, 원유, 천연가스, 수입 액화천연가스 연결, 저장 등), (3) 교통운송(철도, 도로, 석탄, 광석, 오일, 가스 전문용 부두, 컨테이너 부두, 강물운송, 항공 등), (4) 정보산업(전신), (5) 원자재(희토, 광석, 유색광산 개발, 강철, 유색금속, 석유화학, 화공, 화학비료, 시멘트 생산, 희토, 황금 채굴 등), (6) 기계제조(자동차, 선박), (7) 경공업(담배), (8) 첨단기술(민용 항공, 우주비행), (9) 도시건설(도시 궤도교통 프로젝트, 도시 물 공급, 도시 도로교량, 터널, 기타 건설프로젝트), (10) 사회사업(테마공원, 여행 등), (11) 금융(지폐발행, 조폐, 지폐 종이 프로젝트)
[9] 关于跨境人民币直接投资有关问题的公告
