용인시 수지구 성복지구 공동주택건설사업 사업시행자들에게 부과된 기반시설부담금 부과처분의 적법성에 관하여 10여 년간에 걸친 법적 다툼 끝에 위 처분이 위법하다는 원심 판결을파기환송하여 최종적으로 그 적법성을 확인하고 사정판결에 대한 적극적 해석을 시도한 대법원 판결(두 번에 걸친 파기환송)
최근 대법원은 2006년 및 2008년 이루어진 기반시설부담계획 고시에 기초하여 용인시가 용인시 성복지구 아파트 민간사업시행자들에게 부과하였던 기반시설부담금 부과처분 및 위 고시가 위법하다고 판단한 서울고등법원 판결을 파기환송하여, 위 부과처분이 적법하다는 취지로 판단함으로써 10여 년간에 걸쳐 진행되었던 용인시와 아파트 민간사업시행자들 사이의 기반시설부담금에 관련한 분쟁에 종지부를 찍었습니다. 성복지구 아파트 사업시행자들에게 부과된 기반시설부담금은 총 약 5,000억 원에 이르는 금액으로, 위 처분 및 고시가 취소되었을 경우 부과처분의 징수 근거 자체가 사라져 용인시가 이를 다시 반환해야 하는 문제가 발생함으로써 용인시 재정에 엄청난 악영향을 미칠 수 있음은 물론 아파트 수분양자들과 사업시행자 및 용인시 사이에 이에 기초하여 수많은 분쟁이 추가로 발생할 수 있었으나, 위 대법원 판결로써 이러한 위험이 방지되어 사회적, 경제적 파장이 최소화되었습니다.
- 사안의 개요 및 사업시행자의 취소소송제기
경기도지사는 2002. 3. 22. 용인시 수지구 성복동 일원을 농림지역 및 준농림지역에서 준도시지역으로 변경하고 이를 취락지구로 지정하되 기반시설을 확정하는 내용으로 국토이용계획변경 및 취락지구개발계획을 승인하였으며, A사와 B사 등을 비롯한 민간사업시행자들은 2003. 12. 29. 성복신도시개발위원회를 구성한 뒤 성복취락지구 기반시설협약(이하 “이 사건 협약”)을 체결하였습니다. 이후 용인시 지역의 난개발로 인해 기반시설 부족 문제가 불거지자 용인시는 이러한 문제를 해결하고자 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 “국토계획법”라고 하며 그 개정 전후를 불문하고 “국토계획법”이라 칭함)에 근거하여 2004년 용인시 수지구 성복동, 상현동, 풍덕천동 일원을 기반시설부담구역(이하 “이 사건 기반시설부담구역”)으로 지정하였습니다. 이후 여러 민간사업시행자들이 이 사건 기반시설부담구역 내에서 공동주택건설사업 추진을 위해 사업계획승인을 신청하였고 그 중 A사는 2004년, B사는 2005년 사업계획승인을 받았습니다(승인조건으로 ‘본 사업지는 기반시설부담구역으로 지정된바 현재 우리시에서 추진 중인 기반시설 부담계획수립용역결과에 따른 분담금을 납부하여야 합니다. 이 사건 협약서의 내용을 성실히 이행하여야 합니다’라고 부기됨). 이에 기하여 용인시는 2006년 기반시설부담계획을 수립, 고시한 다음 A, B사 등 민간사업시행자들에게 기반시설부담금 부과처분을 하였고, 2008년 일부 내용을 변경하여 기반시설부담계획(이하 ‘이 사건 기반시설부담계획’)을 변경수립 및 고시(이하 “이 사건 고시”)한 다음 민간사업시행자들에게 변경된 위 계획에 기초하여 다시 기반시설부담금 부과처분(이하 “이 사건 처분”)을 내렸습니다.
이에 A, B사(이하 “원고들”)는 이 사건 기반시설부담계획 및 부과처분이 국토계획법에 위반한다는 이유로 이 사건 고시 및 처분(2006년 고시된 부담계획 및 부과처분도 함께)의 취소를 구하는 소송(이하 “이 사건 소송”)을 제기하였습니다.
원고들의 이 사건 소송 제기 후 1심 법원은 2009. 7. 8., 항소심은 2011. 2. 9. 원고들의 주장을 받아들여 이 사건 고시 및 처분이 위법하다고 판결하였으나, 대법원은 2014. 2. 27. 항소심 판결에 국토계획법상 기반시설의 부담에 관한 규정의 적용 범위에 관한 법리 등을 오해하여 이 사건 부담계획 및 이에 따른 이 사건 처분이 국토계획법에 규정된 요건을 갖추었는지 등에 관한 심리를 다하지 아니한 위법이 있다고 하여 위 항소심판결을 파기환송하였습니다. 이후 파기환송후 환송심은 2015. 11. 12. 다시 이 사건 고시 및 처분에 국토계획법상 요건을 갖추지 못한 하자가 있다며, 원고의 손을 들어주었으나, 대법원은 아래와 같이 파기환송후 환송심의 판단이 잘못되었다면 다시 이를 파기환송하였습니다.
- 대법원의 2차 파기환송판결 2016. 7. 14. 선고
용인시가 파기환송후 판결에 불복하여 상고를 하자 대법원은 본 사안이 10여년에 걸쳐 오래된 사안이고 판결결과에 따른 사회적 파장이 크다는 점을 고려하여 이례적으로 신속하게 판결을 선고하였습니다.
대법원은 ① 기반시설부담구역 밖의 진입도로(대로 2-18, 중로 3-120) 부분에 관하여, 기반시설부담개발행위를 하는 자가 설치하거가 그 용지를 확보하여야 할 대상인 ‘간선도로로부터 기반시설부담구역까지의 진입도로’는 ‘기반시설부담구역 밖의 주간선도로 또는 보조간선도로로부터 기반시설부담구역까지의 진입도로’를 의미하는 것으로 볼 것인데, 대로 2-18, 중로 3-120은 교통영향평가 과정에서 원고들 스스로 위 도로의 신설·확정 설치안을 제시하여 사업계획 승인을 받았으므로, 이러한 도로 설치 경위 등에 비추어 보면 위 각 도로를 간선도로로부터 기반시설부담구역까지의 진입도로에 해당하지 않는다고 볼 이유가 없다고 판단하였고, ② 하천부분에 관하여, 이 사건 협약 기재 내용 등 여러 사정에 비추어 하천공사부지의 매입 및 환경개선작업(상부 경관조성공사)에 대하여는 원고들이 이를 부담하기로 하는 내용의 협의가 있었다고 볼 여지가 많다고 판단하였으며, ③ A사의 부담분 산정에 관하여, 기반시설부담계획은 기반시설부담구역 전체의 개발행위를 기초로 하여 수립되는 것으로, 그 계획 수립 후에 실제 이루어진 개발행위의 내용이 달라진 경우에는 사후정산 또는 기반시설부담계획 자체의 변경이 가능하고, 부담금 산정방법에 관한 법률 규정 등을 종합해 보면, 기반시설부담계획에서 개발행위를 하려는 자의 부담분은 반드시 기반시설부담계획 수립 시점까지 각 사업자가 사업계획승인을 받은 면적만을 기준으로 산정해야 할 것은 아닌바, 본건의 경우 A사가 계획수립시점까지는 사업계획승인을 받지 못하였지만 장래 사업예정구역에 대하여 명시적으로 사업추진의사를 밝혔으므로, 그 부분까지 포함한 사업구역면적을 기초로 부담분을 산정했다고 하여 위법하다고 볼 수 없고, ④ 용지비 과다·과소 계상에 관하여는, 비록 용지비 산정에서 일부 토지비의 용지비가 과다·과소 계상하거나 ‘0원’으로 적용하는 등 부적절한 부분이 있어 보이기는 하나, 당시 정확한 계상이 불가능한 한계가 있었다고 보이고, 이 사건 협약과 이 사건 기반시설부담계획은 사후정산 및 변경처분을 예정하고 있었으므로, 이를 모두 위법하다고 보기 어렵다고 판단하였으며, 이를 기초로 이 사건 고시 및 처분이 위법하다고 판단한 파기환송후 항소심을 다시 파기환송하였습니다.
이에 더 나아가 대법원은, ① 파기환송후 항소심이 들고 있는 이 사건 고시 및 처분의 위법사유는 부분적·개별적인 하자에 불과하고 그것이 전체 부담계획에서 차지하는 비중이 크지 않은 점, ② 이 사건 고시 및 처분을 취소할 경우 그 전부를 취소하여야 하는데, 그러한 경우 기반시설부담금을 다시 부과하는 것이 곤란하게 되어 해당 사업과 무관한 일반 납세자의 부담으로 특정 지역의 기반시설을 조성하는 결과가 초래될 수밖에 없는 점, ③ 이 사건 기반시설부담계획을 부분적 하자를 이유로 전부 취소할 경우 용인시로서는 기부채납된 부분의 직절설치비용 상당액까지 부당이득으로 반환하여야 하고, 이에 반하여 원고들은 당연히 예상하고 있었던 정당한 부담까지도 면하고, 거기에 나아가 기대하지 않았던 이익을 얻게 될 가능성도 있는 점, ④ 이 사건 기반시설부담계획을 기초로 새로운 법률관계가 형성되어 있는데, 전부취소될 경우 수분양자 등 최종소비자들이 원고들 등 민간사업시행자들을 상대로 부당이득반환을 주장하게 되는 등 다수의 이해관계인들 사이에 비용 내지 부당이득 정산에 관하여 복잡한 분쟁상태가 야기될 우려가 있어 이 사건 기반시설부담계획을 기초로 형성된 새로운 법률관계나 사실관계에 대한 공중이나 다수 이해관계인들의 신뢰를 보호할 필요성이 있는 점, ⑤ 이 사건 기반시설부담계획 수립 당시의 경미한 하자나 사후적 사정변경은 사업완료 후 이 사건 기반시설부담계획을 변경하여 민간사업시행자들 사이에 최종 정산이 가능한 점 등을 기초로 하여 파기환송후 항소심의 경우 사정판결이 가능한지 여부에 나아가 적극적으로 심리하고, 그것이 가능할 경우 이 사건 기반시설부담계획의 위법요인을 완화 내지 해소할 방안이 있는지 등에 관하여 심리·판단하였어야 함에도 불구하고, 용인시의 사정판결에 관한 주장을 배척하였으니, 이러한 판단에는 사정판결에 관한 법리를 오해하여 심리를 다하지 아니함으로서 판결에 영향을 미친 잘못이 있다고 판단하였습니다.
대법원은 위와 같은 판단을 하면서, 원심을 파기하고 서울고등법원으로 환송하였습니다.
- 대법원 판결의 의의
이와 같은 대법원 판결은 용인시 성복지구 기반시설부담계획 및 기반시설부담금 부과처분에 관하여 약 10여 년간 지속되었던 소송에 최종적인 판단을 내려 그 분쟁을 종국적으로 사실상 종식시켰다는 점에서 그 의의가 큽니다.
이 사건 처분에 의하여 부과된 기반시설부담금의 총액은 약 5,000억 원에 이르러, 이 사건 처분이 취소될 경우 용인시가 부담하여야 할 재정적 손실은 엄청난 규모였습니다. 나아가 이미 원고들을 비롯한 민간사업시행자들은 장차 수립될 기반시설부담계획에 따라 기반시설 설치의무를 부담할 것을 전제로 사업계획승인을 받았으므로, 위 기반시설부담금을 각자 건설하는 아파트 수분양자 등 최종 소비자들에게 상당 부분 전가하였을 것인데, 이 사건 기반시설부담계획이 부분적 하자를 이유로 전부 취소되게 되면, 원고들이 이 사건 기반시설부담계획에 따라 이미 시공하여 기부채납을 마친 직접설치 부분까지도 법적 근거를 상실하게 되어 용인시가 그 기부채납된 부분의 설치비용 상당액까지 부당이득으로 반환하여야 하는 상황이 발생할 수 있는 한편, 그로 인하여 원고들은 당연히 예상하고 있었던 정당한 부담까지도 면하고, 기대하지도 않았던 이익을 얻게 될 가능성도 있었습니다. 나아가 수분양자들이 원고들 등 민간사업자와 용인시를 상대로 이미 납부한 분양대금에 기반시설부담금이 포함되어 있음을 전제로 그 반환을 구하는 소송을 제기하는 등 사회적, 경제적으로 엄청난 파장이 미칠 수 있는 상황이었습니다.
대법원은 이 사건 판결을 통하여 적극적으로 국토계획법을 해석하여 용지비 산정에 있어 부적절한 부분이 있었다고 하더라도 이를 근거로 이 사건 고시 및 처분을 위법하다고 볼 수 없다고 판단하는 등 궁극적으로 이 사건 고시 및 처분이 적법하다는 취지로 판결을 함으로써 위와 같은 사회경제적으로 미칠 수 있는 부정적 파장을 최소화하였다는데 그 의의가 있습니다.
나아가 동일한 선상에서, 대법원은 기존에 항소심에서 사정판결과 관련한 피고의 주장이 배척될 경우 사정판결을 상고이유로 삼는 경우 이를 받아들여 원심을 파기한 사례가 없었으나(최소한 공간된 사례에서는), 이 사건 판결을 통하여 사정판결에 대한 해석을 적극적으로 하여 이를 상고이유로 하여 항소심을 파기하는 선례를 남김으로써, 향후 사정판결의 적극적 해석에 관한 선례를 남겼다는 점에 그 의의가 있다고 할 것입니다.
