중국 정부는 2021년 4월 10일 중국 최대의 전자상거래 플랫폼인 알리바바의 시장지배적 지위 남용행위에 대하여 인민폐 182.28억 위안(한화 약3조원)의 과징금을 부과하는 결정을 하였고, 알리바바는 이에 대해 즉각 사과문을 발표하고 중국정부 조치에 따르겠다는 성명을 발표하였습니다. 또한 2021년 4월 26일에는 또다른 대형 전자상거래 기업인 메이퇀(Meituan: 美团)도 시장지배적 지위 남용행위에 대하여 반독점 조사를 받고 있다는 사실이 발표되었습니다. 플랫폼 경제하에서의 경쟁법 집행에 대한 전세계적인 논의가 활발한 가운데 중국 정부의 이러한 조치가 각국 기업의 큰 주목을 받고 있습니다. 본 뉴스레터에서는 알리바바의 시장지배적 지위 남용행위에 대해 살펴보기로 합니다.
1. 사건의 배경
2021 년 4 월 10 일, 중국 반독점 조사당국인 국가시장감독관리총국(이하 “SAMR**[1]**”)은 알리바바의 ‘양자택일(二选一)’ 방식에 의한 시장지배적 지위 남용(이하 “시지 남용”) 행위에 대해 인민폐 182.28억 위안(한화 약3조원)의 과징금을 부과하는 결정(이하 “본 결정”)을 하였다는 사실을 공시하였습니다. 본 결정은 중국 건국 이래 가장 큰 규모의 과징금 처분입니다.
2. 본 결정의 기본 내용
SAMR의 본 결정 처벌서 상의 주요 내용은 아래와 같습니다.
(1) 처벌 대상
알리바바그룹지주유한회사(阿里巴巴集團控股有限公司, Alibaba Group Holding Limited). Cayman Islands에 설립된 회사로서 홍콩증권거래소에 상장된 회사
(2) 사건의 발단 및 조사 경과
- 알리바바의 경쟁사인 제3자의 신고에 의해 조사가 개시된 것으로 업계에서 추측하고 있습니다.
- SAMR은 (i) 알리바바에 대한 현장 조사, 담당자 인터뷰, 다른 플랫폼 경영업체에 대한 인터뷰 및 조사, (ii) 증거 자료에 대한 검토와 , (iii) 전문가를 통한 수 차례의 분석, 논증, (iv) 당사자의 진술, 의견청취 등을 진행하였습니다.
(3) 관련 시장 획정
① 관련 상품 시장은 ‘온라인 소매 플랫폼 서비스 시장’으로 획정
- B2C, C2C 관련 서비스를 모두 ‘온라인 소매 플랫폼 서비스 시장’에 귀속시킴.
- 또한 ‘온라인 소매 플랫폼 서비스 시장’과 관련된 상품 정보 전시, 마케팅, 검색, 주문처리, 물류서비스, 지불결제, 상품 평가, A/S 지원 등 모든 서비스를 포함시킴.
② 관련 지역 시장은 중국시장으로 획정
(4) 시장지배적 지위의 인정
SAMR은 다음과 같은 이유에 의해 알리바바의 시장지배적 지위를 인정하였습니다: (i) 알리바바의 관련 시장에서의 서비스 수입, 플랫폼의 거래 금액 등은 관련 시장에서 50% 이상을 차지함**[2]**; (ii) 관련 시장은 고도로 집중되어 있음; (iii) 알리바바는 강한 시장 지배 능력을 보유; (iv) 알리바바는 거대한 재력과 선진 기술 조건을 구비; (v) 기타 사업자는 알리바바를 고도로 의존하고 있음; (vi) 관련 시장의 진입 장벽이 높음.
(5) 시지 남용의 행위
SAMR은 알리바바가 다음과 같은 시지 남용 행위를 한 사실이 존재한다고 확인하였습니다: (i) 알리바바 플랫폼의 입점업체가 다른 경쟁 플랫폼에서 매장을 열 수 없도록 제한; (ii) 알리바바 플랫폼의 입점업체는 다른 경쟁 플랫폼의 판촉 활동에 참여하지 못하도록 제한; (iii) 전술한 ‘양자택일’의 정책 시행을 보장하기 위해 다양한 지원과 처벌 조치를 취함.
(6) 경쟁제한의 효과
SAMR은 알리바바의 시지 남용 행위는 다음과 같은 부정적인 효과를 초래하였다고 판단하였습니다: (i) 중국 내 온라인 판매 플랫폼 서비스 시장에서 경쟁을 배제하거나 제한; (ii) 플랫폼내 입점업체의 이익을 침해; (iii) 자원의 최적의 분배를 방해하고 플랫폼 경제의 혁신과 발전을 제한; (iv) 소비자의 이익을 침해.
(7) SAMR의 처벌 결정
- (i) 불법행위 정지
‘양자택일’의 불법행위를 정지할 것
결정서 송달 후 15일 내에 불법행위 시정에 관한 보고서를 제출할 것
조사과정에 발견한 이슈에 대해 알리바바에 ‘행정지도서’를 발부하였고 해당 내용을 준수할 것을 요구
- (ii) 과징금: 2019년 중국 경내 매출액 인민폐 4557.12 억 위안의 4%, 즉 인민폐 182.28억 위안(원화 약3조원)의 과징금 부과
3. 시사점 및 유의사항
본 결정은 중국 역사상 최대의 과징금 부과 결정이라는 점 외에도 다음과 같은 사항들을 유의할 필요가 있습니다.
(1) ‘양자택일’의 금지
‘양자택일(二选一)’은 2021. 2. 7.부터 시행된 <플랫폼경제영역에 관한 반독점 지침(关于平台经济领域的反垄断指南)>(이하 “플랫폼 반독점 지침”)에 도입된 개념이고, 플랫폼이 우월한 지위와 입점업체들의 의존성을 이용하여 부당한 수단으로 입점업체로 하여금 다른 경쟁사와 거래하지 못하도록 강요하는 것을 의미합니다. ‘양자택일’은 중국 <반독점법> 제17조 제1항의 제(4)목의 시장지배적 지위의 사업자가 ‘정당한 이유없이 거래 상대방을 제한’하는 금지행위에 해당됩니다.
‘양자택일’은 비록 <플랫폼 반독점 지침>에서 규정하고 있는 금지행위이기는 하지만, 이는 시장지배적 지위의 사업자가 ‘거래 상대방을 제한’하는 것으로 플랫폼영역이 아닌 기타 시장지배적 사업자에게도 적용됩니다**[3]**.
(2) 신고자의 신고에 의한 조사 개시
본건은 알리바바의 경쟁업체의 신고에 의해 조사가 시작되었습니다. 실무상 경쟁업체 외에도 거래 대상업체, 소비자 등이 모두 신고자가 될 수 있습니다.
(3) ‘행정지도서’ 발부
본건 처벌에서 SAMR은 거액의 과징금 외에도 알리바바에 ‘행정지도서’를 발부하였습니다. 이는 SAMR의 조사 처벌 사례 중에서 처음으로 행정지도서를 발부한 것으로 SAMR의 ‘처벌과 교육을 결부’하는 원칙에 의해 따른 것으로 이해되고 있습니다.
행정지도서에는 (i) 알리바바가 향후 유의해야 행위(‘양자택일’외에도 기타 유의해야 할 사항 명시), (ii) 관련되는 시정 조치, (iii) 내부 컴플라이언스 제도에 대한 개선, (iv) 소비자 이익의 보호, (v) 공정한 거래환경 유지 등 방면에 대해 16가지 의견을 제시하였습니다. 또한 해당 사항들에 대하여 2021년 4월 31일전까지 구체적인 임무와 완성 기한을 보고할 것을 요구하였으며 3년간 매년 연말 전에 보고서를 제출하도록 요구하였습니다.
이는 SAMR의 시정 요구가 구체화, 세분화 되고 있다는 점을 보여주고 있고 향후 기타 조사에서도 ‘행정지도서’ 형식으로 시정 의견을 제시할 가능성이 있습니다.
(4) 관련 시장 및 처벌 대상
SAMR은 중국 국내의 알리바바 소속회사를 처벌한 것이 아니고, 중국 경외에 위치한 알리바바그룹지주유한회사를 처벌하였습니다. 이와 같은 결정을 내린 사유는 (i) 알리바바의 중국 내 플랫폼, 지급 서비스, 물류 서비스가 각자 다른 법인이 운영하고 있는 상황에서, (ii) ‘온라인 소매 플랫폼 서비스 시장’과 관련된 상품 정보 전시, 마케팅, 검색, 주문처리, 물류서비스, 지불결제, 상품 평가, A/S 지원 등 모든 서비스를 포함시킴으로써, 이러한 업무를 일괄적으로 운영하는 지주사를 처벌대상으로 지정한 것으로 보입니다. 한편, 과징금 산정의 기준을 알리바바그룹지주유한회사의 시지 남용 관련 상품 시장에서의 매출액에 한하지 아니하고 중국 국내의 전체 매출액을 기준으로 처벌을 하였습니다**[4]**.
반독점 조사 단계에서 관련 시장의 획정, 조사대상의 확정 등은 과징금을 산정하는 직전연도 매출액과 직결되는 것으로, 중국 정부의 반독점 조사를 받게 되면, 조사 과정에 적절한 회사가 처벌 대상이 될 수 있도록 적극적으로 유도함으로써 과징금 산정의 기초가 되는 매출액을 최소화 할 수 있도록 노력할 필요가 있습니다.
(5) ‘은밀한’ 불법 수단에 대한 조사
본건에서 알리바바는 입점업체에게 ‘양자택일’을 강요함에 있어 명시적인 합의서 외에도 구두로 강요를 하거나, 장려 및 징벌(당근과 채찍) 방식으로 ‘양자택일’을 강요하였습니다. 특히 징벌은 판촉 활동 지원을 줄이거나, 판촉 활동에서 제외하거나, 검색 순위를 하락(搜索降权)시키는 등의 ‘은밀한’ 수단을 사용하였으나, SAMR은 조사 과정에 이와 같은 사실을 밝혀 냈고 이는 명백하게 불법 행위임을 명시하였습니다.
서면 계약이나, 정책이 아닌 구두 또는 기타 ‘은밀한’ 수단을 사용하더라도 반독점 조사당국에 의해 처벌될 수 있다는 점을 반드시 유의할 필요가 있습니다.
(6) 전문 자문, 분석 기구를 통한 조사
본건 처벌 결정서는 SAMR이 (i) 빅데이터 분석 진행, (ii) 전문가를 통한 수 차례의 분석, 논증을 거쳤다는 등의 내용을 포함하고 있습니다. 또한, 알리바바의 시장지배적 지위 인정 과정에 시장 점유율 등은 소수점 이하 둘째 자리까지 판단을 하였습니다.
이는 SAMR이 외부 데이터 분석 및 시장 조사 기관에 의뢰하여 전문적인 분석을 진행하였다는 점을 보여주고 있습니다. 최근 SAMR은 시장 점유율, 경쟁제한성 등에 관하여 전문적인 데이터 분석 및 시장 조사 기관에 의뢰하여 분석하고 있고, 조사 대상업체 입장에도 선제적으로 이와 같은 분석 및 조사를 통해 자신에게 유리한 데이터 등을 SAMR에 제시할 필요가 있습니다.
(7) 처벌 과정의 고려 사항
SAMR은 본건 처벌 결정서에서, 불법행위의 성격, 정도와 지속시간, 당사자의 자체 조사, 불법 행위 정지 및 적극적인 시정 조치 등을 감안하여 행정처벌을 내린다고 명시하였습니다.
<반독점법> 제49조는 관련된 처벌을 내림에 있어 행위의 성격, 정도와 지속시간 등을 감안해야 한다고 규정하고 있고, <시장감독관리 행정처벌 재량권 지도의견(关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见)>은 (i) 주도적으로 행위의 영향을 해소 또는 감소, (ii) 조사과정의 입공 표현(立功表现, SAMR의 조사에 중요한 증거를 제시 등), (iii) 주도적으로 인정하고 증거를 제시하는 경우 등을 소위 ‘leniency’ 감경 처벌의 고려 사항으로 규정하고 있다.
그러므로 SAMR의 조사 과정에 (x) SAMR의 조사에 적극적으로 협조하는 태도를 보일 필요가 있고, (y) 자체적인 조사 및 compliance 점검을 거쳐 위와 같은 상황이 존재하는지 여부를 파악한 후 이와 같은 상황을 적극적으로 SAMR에 보고하여 최저의 처벌을 받을 수 있도록 노력할 필요가 있습니다.
4. 소결
최근 SAMR은 ‘양자강약업그룹 유한회사’의 재판매가격 유지행위에 대해서도 7.64억 위안(약 1,300억원)의 과징금을 부과하였고, 반독점 분야에 대한 처벌 및 조사를 강화하고 있어서 반독점 분야의 컴플라이언스 업무가 어느 때 보다 중요하게 부각되고 있습니다. 중국 반독점법은 역외적용 조항도 두고 있음을 유의할 필요가 있으며, 한국기업(중국내 자회사 포함)이 중국SAMR의 조사 대상이 될 경우 반독점 관련 법규를 면밀히 분석하고, SAMR의 조사 실무를 충분히 이해하여야 하며, 법경제학적 분석을 통해 대응할 필요성이 커졌다고 할 수 있습니다.
1 State Administration for Market Regulation
2 참고로 중국정부도 시장집중도에 관하여 Herfindahl-Hirschman Index (HHI)를 기준으로 계산하며, 1개 사업자의 관련 시장에서의 시장 점유율이 50% 이상, 2개 사업자의 관련 시장에서의 시장 점유율이 2/3 이상, 3개 사업자의 관련 시장에서의 점유율이 3/4 이상인 경우 시장지배적 지위 사업자로 추정할 수 있습니다. 다만, 시장 점유율이 1/10 미만인 사업자는 시장 지배적 지위의 사업자로 추정하지 않습니다.
3 이밖에도, 중국 <반독점법>은 시장지배적 지위의 사업자에 대해 (i) 불공정 고가 판매, 불공정 저가 매입, (ii) 원가보다 낮은 가격의 판매, (iii) 거래 거절,(iv) 끼워팔기 또는 불합리한 거래 부가, (v) 차별적 대우 등의 행위도 제한하고 있습니다.
4 SAMR은 과징금 처벌 기수인 매출액은 불법행위 관련 상품 시장이 아닌 관련 지역 시장 내 전체 매출액을 기준으로 과징금을 부과 하고 있다.
