미국의 Section 232에 따른 수입철강 및 알루미늄 추가관세 부과 관련 WTO 판정 및 시사점 검토

법무법인(유한) 태평양의 『통상 Legal Update』는 국제통상질서가 급변하고 있는 상황에서 미-중 패권경쟁, EU 신통상규범, 공급망 재편, 디지털 전환, 탄소중립 등 다양한 통상이슈의 전개 동향을 발 빠르게 파악하고 미국, EU, 중국 등 주요국의 통상관련 법률과 정책을 면밀히 분석하여 이에 관한 최신 정보를 정부, 기업, 관계기관에 제공합니다.

I.    배경

세계무역기구(World Trade Organization, 이하 “WTO”)는 2022. 12. 9. 국가 안보상 긴급 무역 제재를 허용한 미국의 1962년 무역확장법 232조(1962 Trade Expansion Act Section 232, 이하 “Section 232”)에 따라 미국 외 국가에서 생산된 철강과 알루미늄에 대하여 추가 관세를 부과토록 한 조치(“철강 Section 232 관세”)가 WTO 협정을 위반하였다는 판정을 내렸습니다.[1] WTO는 튀르키예, 중국, 스위스, 노르웨이가 각 제소한 3개 사건에서 이와 같은 판정을 내렸는데, 사건별로 각 당사국의 구체적인 주장 등에 일부 차이가 있으나, 철강 Section 232 관세가 WTO 협정을 위반하였다는 판단 및 그 판시이유에 있어 매우 유사합니다.

미국은 WTO의 판정에도 불구하고 외국산 철강 및 알루미늄에 대한 추가 관세 폐지를 거부하는 입장을 고수하고 있는 한편,[2] EU는 2023. 4. 19. 미국이 국가 안보 유지를 위하여 부과한 철강 및 알루미늄에 대한 관세를 영구적으로 폐지하고 새로운 관세 부과를 자제하도록 촉구함에 이어 2023. 6. 말 현재 미국과 지속 가능한 글로벌 철강 및 알루미늄 협정(Global Arrangement on Sustainable Steel and Aluminum 이하 “GSSA”) 협정 체결을 위한 논의를 계속하고 있습니다.[3]  

이와 관련하여 본 뉴스레터에서는 튀르키예가 제소한 건(DS564)에서 내려진 철강 Section 232 관세에 대한 WTO 판정문의 내용을 간략히 살펴본 후, 대한민국의 입장에서 해당 판정문의 시사점에 대하여 살펴보도록 하겠습니다.

II.    Section 232 관련 WTO 판정의 주요 내용

1.    Section 232에 기한 미국의 추가 수입관세 부과조치[4]

미국은 2018. 3. 8. Section 232조에 따른 대통령령을 발령하여 2018. 3. 23. 부터 수입 철강에 종가(從價) 기준(ad valorem) 관세 25%[5] 를 추가로 부과하고, 수입 알루미늄에는 관세 10%를 추가로 부과하였습니다.[6] 한국, 아르헨티나, 호주, 브라질은 철강에 관하여 미국과 별도 쿼터를 합의하여 철강 추가 관세 부과 대상에서 제외되었습니다.[7] 아르헨티나는 알루미늄에 대하여도 미국과 별도 쿼터를 합의하여 추가 관세 부과 대상에서 제외되었습니다.[8]

이어 미국은 2018. 8. 10. 튀르키예산 철강에 대하여는 종가 기준 50%의 관세를 2018. 8. 13. 부터 추가로 부과하기로 하였습니다.[9]

2.    협의절차 및 패널 구성

2018. 8. 15. 튀르키예는 미국의 철강 Section 232 관세가 긴급수입제한조치에 관한 협정(Agreements on Safeguards), 1994년 관세 및 무역에 관한 일반 협정(General Agreement on Tariffs and Trade, 이하 “GATT”) 및 WTO 협정을 위반하였다고 주장하며 협의를 요청하였습니다. 협의를 통한 분쟁 해결이 이루어지지 않아,[10]  2018. 10. 18. 튀르키예의 패널 구성 요청에 따라 2018. 11. 21. 패널이 구성되었습니다.

3.    패널의 결정

본 사건의 패널은 Section 232에 따른 철강과 알루미늄에 대한 관세는 미국의 WTO 양허표상 관세율을 초과하므로 GATT 1994 제II:1조를 위반한다고 판단하였습니다. 패널은 또한 미국이 해당 관세를 특정 국가에 대하여 면제한 부분이 GATT 제I:1조의 최혜국대우 의무에 위반된다고 판단하였습니다. 아울러 패널은 특정국이 생산한 철강과 알루미늄에 대한 쿼터제는 수량 제한 철폐 원칙을 규정한 GATT 1994 제XI:1조를 위반한다고 보았습니다.

한편 패널은 철강 Section 232 관세에는 긴급수입제한조치에 관한 협정이 적용되지 않는다고 판단하였습니다. 긴급수입제한조치에 관한 협정 제11.1조 (c)에서 해당 협정은 회원국이 제XIX조 이외의 GATT 1994 규정에 따라(pursuant to) 취한 조치에는 적용되지 않는다고 규정하였는데, 패널은 이때 GATT 1994의 제XIX조 외의 규정에 ‘따라(pursuant to)’ 취한 조치는 해당 조치가 GATT 1994 제XIX조 외 규정에 합치되는지 여부를 불문한다고 판단하였습니다. 패널은 나아가 철강 Section 232 관세는 제XIX조 외의 GATT 1994 규정에 따라 취한 조치이므로 긴급수입제한조치에 관한 협정이 적용될 수 없다고 하였습니다.

미국은 철강 Section 232 관세는 GATT 1994 제XXI조 (b)의 안보상의 예외(Security Exceptions) 규정에 따라 미국이 ‘필수적인 안보이익의 보호를 위하여 필요하다고 체약당사자가 간주하는(considers) 조치’를 취한 것이며, 동조 (b)(iii)호의 ‘전시(in time of war) 또는 국제관계에 있어서 그 밖의 비상시’에 취해진 조치라고 주장하였습니다. 패널은 GATT 1994 제XXI조 (b)의 안보상의 예외(Security Exceptions)는 해당 규정이 적용된다는 당사국의 주장에만 기반하여 바로 적용할 수는 없고, 해당 규정상 조건과 문제된 조치에 대한 객관적인 평가에 따라 적용 여부를 판단해야 한다고 보았습니다. 이어 패널은 GATT 1994 제XXI조 (b)(iii)호의 ‘국제관계에 있어서 그 밖의 비상시’란 모종의 심각성(a certain gravity or severity) 및 국제관계에 있어 미칠 영향이 중대하거나 심각한 국제적 긴장 상태가 있는 상황이라고 해석하였습니다. 이어 패널은 철강 Section 232 관세가 GATT 1994 제XXI조 (b)(iii)호의 ‘국제관계에 있어서 그 밖의 비상시’에 해당하지 않으며, 따라서 미국의 GATT 위반은 정당화될 수 없다고 판단하였습니다.

미국은 2023. 1. 26. 분쟁해결기구(Dispute Settlement Body)에 패널의 위 판정에 대하여 상소기구(Appellate Body)에 항소하겠다고 알린 상태입니다.[11]

III.    GSSA 협상 체결 진행 현황

미국과 EU는 2018년부터 지속된 철강·알루미늄 관세분쟁을 해결하고자 대화를 지속하였고, 그 결과 2021. 10. 31. 미국은 철강 Section 232 관세 부과를 중단하고 이전 교역량 수준의 무관세를 허용하는 한편, EU는 미국 제품에 대한 관련 보복 관세를 중단하기로 합의한 바 있습니다. 

나아가, 미국과 EU는 철강·알루미늄 산업의 탈탄소화 달성을 위해 △탄소친화적 방식의 생산·교역, △탄소집약도 기준을 충족하지 않는 협정에 참여하는 국가의 시장 접근 제한, △고탄소집약도 생산에 기여하는 비시장 관행 억제 등의 조치에 합의하고자 GSSA 협상을 계속 하고 있습니다. 

그러나 미국과 EU의 의견차이가 좁혀지지 않아 오는 10월 협상 시한을 앞두고 동 협상은 난항을 겪고 있는 것으로 보입니다. 미국은 기본적으로 수입되는 철강·알루미늄에 관세를 부과하되, 제조 공정의 탄소집약도에 따라 관세를 차등적으로 부과하는 방식을 통하여 비시장적 관행과 과잉 생산에 대응하겠다는 입장인 반면, EU는 탄소국경조치(Carbon Border Adjustment Mechanism, 이하 “CBAM”) 이행을 허용하고, 미국에 대해 EU산 철강·알루미늄에 대한 Section 232 관세의 철폐를 요구하는 입장인 것으로 알려져 있습니다. 나아가, 미국과 EU는 철강 생산과 관련한 탄소 배출 기준에 대해서도 갈등을 겪고 있는 것으로 알려져 있습니다. 관련하여 세계무역기구(WTO)[12] , 국제에너지기구(International Energy Agency, IEA), 철강제조협회가 속해 있는 글로벌철강기후위원회(Global Steel Climate Council, 이하 “GSCC”) 등 여러 기구에서 탄소 배출기준을 개발하고 있습니다. 이외에도 미국은 GSSA를 통해 중국에 대해 더 강경한 태도를 취하려고 하고 있는데 EU는 이에 대하여도 이견을 보이는 것으로 알려졌습니다.[13]

한편, 미국과 EU는 향후 동 협정의 참여국을 확대할 것으로 예정하고 있는 것으로 파악됩니다. 미국의 컨셉 페이퍼(Concept Paper)[14] 에 따르면, 동 협정에 참여를 원하는 국가는 특정 탄소 배출 기준 및 기타 요건을 충족해야 합니다.  구체적으로 수입된 제품의 탄소배출 강도와 수입품이 협정을 맺은 다른 회원국으로부터 수입되는지 여부라는 두 가지 요소에 따라 회원국 및 비회원국에게 철강 및 알루미늄 제품에 관세를 부과할 수 있다고 명시하고 있습니다. 두번째 요소의 경우 비회원국에게 추가적인 관세를 부과하겠다는 조치는 국가들의 동 협정의 참여를 유도하기 위해 만들어진 기준으로 추정됩니다. 

IV.    시사점

미국은 위 패널의 결정에 불복하여 항소하겠음을 밝혔을 뿐만 아니라, 2023. 3. 10. 부터 러시아산 알루미늄에 대하여 종가 기준 200%의 추가 관세를 부과하고, 러시아에서 제련된 알루미늄이 주로 쓰였거나 러시아에서 주조된 알루미늄 제품에 대하여는 2023. 4. 10. 부터 종가 기준 200%의 추가 관세를 부과하는 대통령령을 발령하는 등[15]  철강과 알루미늄의 자국 내 생산을 증진하고 수입을 줄이기 위하여 Section 232에 기한 여러 조치를 계속하고 있습니다.

이처럼 미국이 국가 안보를 이유로 철강 및 알루미늄에 대해 부과한 추가 관세를 유지하고 있고, 다른 한편으로는 미국과 EU가 이러한 상황을 해결하기 위해 GSSA 협상을 진행 중인 상황에서, 우리 정부와 기업은 이러한 미국과 EU의 행보가 우리 정부와 기업에 유리한 방향으로 진행될 수 있도록 참여하고 적시에 판단을 내릴 필요가 있습니다. 

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법무법인(유한) 태평양은 통상TF를 운영하며 다양한 업무 경험과 노하우를 축적하였으며, 탁월한 전문성과 풍부한 실무경험을 가지고 있습니다. 빠르게 변화하고 있는 국제통상이슈를 최전선에서 대응하고 있으며, 통상, 투자, 중재, 무역구제, 관세 등 분야별 전문가들이 고객이 필요로 하는 현실적이고 실무적인 해결책을 제공해 드리고자 노력하겠습니다.

본 Legal Update 작성에는 본 법무법인의 통상전문 연구원인 이정민 연구원과 김제영 연구원이 함께 참여하였습니다.

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1. Report of the Panel, United States — Certain Measures on Steel and Aluminium Products, WT/DS564/R, 2022. 12. 9; Report of the Panel, United States — Certain Measures on Steel and Aluminium Products, WT/DS544/R, 2022. 12. 9; Report of the Panel, United States — Certain Measures on Steel and Aluminium Products, WT/DS556/R, 2022. 12. 9; Report of the Panel, United States — Certain Measures on Steel and Aluminium Products, WT/DS552/R, 2022. 12. 9.
2. 연합뉴스, ｢WTO 위반 판정에도…美, 철강·알루미늄 관세 폐지 거부｣, 2022. 12. 10., https://www.yna.co.kr/view/AKR20221210005100071 (2023. 6. 19. 접속)
3. 한국무역협회, ｢EU, GSSA 관련 미국에 "국가안보 목적의 철강 추가관세 폐지" 요구｣, 2023. 4. 19, https://www.kita.net/cmmrcInfo/cmmrcNews/cmercNews/cmercNewsDetail.do;JSESSIONID_KITA=4AF3AC7AA458FC09FD055AE4D4ED70CD.Hyper?pageIndex=1&nIndex=1832663 (2023. 6. 19. 접속)
4. Report of the Panel, United States — Certain Measures on Steel and Aluminium Products, WT/DS564/R, 2022. 12. 9., Section 2.2. 참조..
5. Presidential Proclamation 9705—Adjusting Imports of Steel into the United States, 2018. 3. 8., https://www.govinfo.gov/content/pkg/DCPD-201800148/pdf/DCPD-201800148.pdf (2023. 6. 20. 접속), para. 8.
6. Presidential Proclamation 9704—Adjusting Imports of Aluminum into the United States, 2018. 3. 8.,  https://www.govinfo.gov/content/pkg/FR-2018-03-15/pdf/2018-05477.pdf (2023. 6. 20. 접속), para. 7.
7. Presidential Proclamation 9740—Adjusting Imports of Steel into the United States, 2018. 4. 30., https://www.govinfo.gov/content/pkg/FR-2018-05-07/pdf/2018-09841.pdf (2023. 6. 20. 접속), paras. 4, 10(1), 10(2); Presidential Proclamation 9759—Adjusting Imports of Steel into the United States, 2018. 5. 31., Report of the Panel, United States — Certain Measures on Steel and Aluminium Products, WT/DS564/R, 2022. 12. 9., Section 2.2.1. https://www.govinfo.gov/content/pkg/DCPD-201800387/pdf/DCPD-201800387.pdf (2023. 6. 20. 접속), paras. 5, 10(2);
8. Presidential Proclamation 9758—Adjusting Imports of Aluminum into the United States, 2018. 5. 31.,  https://www.govinfo.gov/content/pkg/FR-2018-06-05/pdf/2018-12137.pdf (2023. 6. 20. 접속), paras. 5, 10(2); Report of the Panel, United States — Certain Measures on Steel and Aluminium Products, WT/DS564/R, 2022. 12. 9., para. 2.50.
9. Presidential Proclamation 9772—Adjusting Imports of Steel into the United States, 2018. 8. 10.,  https://www.federalregister.gov/documents/2018/08/15/2018-17703/adjusting-imports-of-steel-into-the-united-states (2023. 6. 20. 접속), para. 6. 다만, 미국은 2019. 5. 16. 튀르키예산 철강에 대한 종가 기준 50%의 관세를, 기존과 동일하게 종가 기준 25%의 관세로 수정하였습니다. Presidential Proclamation 9886—Adjusting Imports of Steel into the United States, 2019. 5. 16. https://www.govinfo.gov/content/pkg/DCPD-201900314/pdf/DCPD-201900314.pdf (2023. 6. 21. 접속), para. 7.
10. Request for the Establishment of a Panel by Türkiye, United States — Certain Measures on Steel and Aluminium Products, WT/DS564/R, 2018. 10. 19, para. 3.
11. 미국은 2023. 1. 26. 분쟁해결기구에 중국(DS544), 스위스(DS556), 노르웨이(DS552)가 제소한 건에서 내려진 WTO 패널의 판정들에 대해서도 마찬가지로 상소기구에 항소하겠다고 알린 바 있습니다.
12. 세계무역기구(WTO)가 전 세계적으로 통일된 탄소 가격체계를 제안했지만 각국에서 난색을 표했습니다.  
    한국무역협회 통상뉴스, ｢WTO '전세계 탄소가격제 통합 방법론' 제안에 각국 대표 즉각 반발｣, 2023. 6. 5.,
    https://www.kita.net/cmmrcInfo/cmmrcNews/cmercNews/cmercNewsDetail.do?pageIndex=1&nIndex=1833821&logGb=A9400_20230607 (2023. 6. 20. 접속)
13. EU 관계자들은 현재 진행 중인 협상에서 중국에 대해 더 강경한 태도를 취하라는 미국이 또 다른 압박을 주는 것으로 인식하고 있습니다. 최근 미국이 EU에 전달한 컨셉 페이퍼(Concept Paper; GSSA 협정의 초안)에서도 EU 관리는 “문구가 특정 국가를 겨냥하고 있는 것으로 보인다”고 전했습니다. 
    (한국무역협회 통상뉴스, ｢EU 관계자, "미국과의 '글로벌 지속가능 철강협정(GSSA)' 10월까지 합의 어려워"｣, 2023. 4. 7.,
    https://www.kita.net/cmmrcInfo/cmmrcNews/cmercNews/cmercNewsDetail.do?nIndex=1832393 (2023. 6. 20. 접속)
14. 미국의 컨셉 페이퍼는 현재 비공개 문서이며 문서 내용은 뉴스 보도자료를 통해 공개됐습니다. 
    A. Swanson, ｢U.S. Proposes Green Steel Club That Would Levy Tariffs On Outliers｣, 2022. 12. 7.,
    https://www.nytimes.com/2022/12/07/business/economy/steel-tariffs-climate-change.html (2023. 6. 21. 접속))
15. Presidential Proclamation on Adjusting Imports of Aluminum Into the United States, 2023. 2. 24., https://www.federalregister.gov/documents/2023/03/02/2023-04470/adjusting-imports-of-aluminum-into-the-united-states (2023. 6. 20. 접속), para. 7.