I. 미국의 행정명령과 그 배경
트럼프 미국 대통령은 4월 24일 심해 과학∙기술 및 해저 광물자원 분야에서 미국의 리더십을 강화하고, 중국 등 외국에 대한 의존도를 줄이며, 핵심 광물의 안정적 공급망을 확보하기 위한 행정명령 “Unleashing America’s Offshore Critical Minerals and Resources”에 서명하였습니다. 이 행정명령은 미국 배타적경제수역(EEZ) 뿐만 아니라 공해에서의 해저 광물 탐사·채굴을 가속화하는 것을 목표로 하고 있습니다.
행정명령은 △해저 광물자원(seabed mineral resources)1 의 탐사, 채집, 처리를 위한 국내기술 개발 △신속한 인허가 △관련 과학∙기술 투자 △부처 간 협력 △국제 협력 △공급망 강화 △중국의 영향력 견제 등을 통해 해저 광물 개발에서 미국의 주도권을 확보하기 위하여 상무부, 국방부, 에너지부, 내무부, 국무부 등 관련 부처별 실행방안을 명시하고 있습니다. 행정명령의 대상은 미국 대륙붕 뿐만 아니라 다른 국가의 관할 내에 있지 않은 공해, 그리고 미국과 협력 의사를 가진 국가의 관할 해역까지 포함하고 있습니다.
구체적으로, 상무부, 내무부 및 국무부 등은 상업적∙비정부기구와 협력하여 미국 대륙붕을 우선 고려하여 데이터 수집을 위한 우선구역을 지도화(맵핑)하기 위한 계획을 세우고, 동맹국의 해저 광물자원 탐사∙채굴∙가공∙환경 모니터링을 지원하며, 어느 국가의 관할에 속하지 않는 해저에서의 광물자원 채굴∙개발에 관한 국제적 이익공유 메커니즘의 타당성에 관한 보고서를 제출하도록 하고 있습니다.
II. 해저 광물자원 개발에 관한 국제규범 체계와 미국 행정명령의 관계
심해저2 광물자원 개발에 대한 국제규범은 1982년 채택된 유엔해양법협약(United Nations Convention on the Law of the Sea, 이하 “해양법협약”) 제11부, 그리고 해양법협약 제11부 이행에 관한 협정(Agreement relating to the implementation of Part XI of the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982, 이하 “이행협정”)에 의해 정립되었습니다. 해양법협약 제11부와 이행협정이 일치하지 않는 경우에는 이행협정이 우선합니다(이행협정 제2조).
심해저와 그 자원은 인류의 공동유산이며, 어떠한 국가도 심해저나 그 자원의 어떠한 부분에 대하여 주권이나 주권적 권리를 행사하거나 독점할 수 없습니다(해양법협약 제136조, 제137조). 국제해저기구(International Seabed Authority, ISA)3 는 심해저활동에서 발생하는 이익을 차별없이 공평하게 배분하고(제140조), 심해저활동으로 인해 초래될 수 있는 해로운 영향으로부터 해양환경을 보호하기 위해 필요한 조치를 취해야 합니다(제145조). 특히, 심해저활동은 해양법협약, 이행협정 및 국제해저기구의 규칙 등에 따라 국제해저기구에 의하여 조직, 수행 및 통제되어야 합니다(제153조).
해저 광물은 태평양의 클라리온-클리퍼톤 해역(Clarion-Clipperton Zone, CCZ), 인도양(Indian Ocean), 북서태평양(Northwest Pacific Ocean), 대서양해중산맥(Mid-Atlantic Ridge) 등에 분포되어 있다고 알려져 있습니다. 이 중 국제사회의 관심은 멕시코와 하와이 사이에 위치한 태평양 클라리온-클리퍼턴 해역에 집중되어 있습니다. 니켈, 코발트, 구리, 망간, 희토류 등이 풍부하여 2040년까지 전 세계 배터리 산업 수요를 충족할 수 있을 정도라고 알려져 있기 때문입니다. 실제로 국제해저기구가 승인한 탐사계약의 상당수가 이 지역에 집중되어 있습니다.
[ Source: S&P Global, Deep-sea mining edges closer to reality amid surging demand for critical raw materials ]
국제해저기구는 2016년부터 심해저활동이 해양생태계에 미칠 영향을 고려한 규제 체계마련을 추진하고 있으나, 환경 피해의 허용 기준을 놓고 회원국 간의 견해 대립으로 아직 합의에 이르지 못하고 있습니다. 또한, 국제해저기구는 심해저활동으로 인해 해양생태계에 미칠 수 있는 부정적 영향에 대한 우려와 환경영향에 대한 추가적인 과학조사가 이루어질 때까지 해저 채굴을 유예해야 한다는 목소리 등에 따라 지금까지 상업적 채굴을 승인하지 않고 있습니다.
해양법협약에 가입한 회원국은 해저 광물자원 개발을 위해 국제해저기구의 통제에 따라야 하는데, 지금까지 상업적 채굴이 승인되지 않아 해저 광물자원을 상업적으로 활용하지 못하고 있습니다. 그러나 미국은 해양법협약의 당사국이 아닐 뿐만 아니라 국제해저기구의 회원국도 아니기 때문에 해양법협약상 심해저 개발에 관한 국제규범에 구속되지 않고, 이번 행정명령을 통해 해저 광물자원 개발에 있어 리더십을 발휘하기 위하여 해양법협약과 국제해저기구에 대한 미국 주도의 대안을 제시하는 것처럼 보입니다.
이처럼 미국의 행정명령은 심해저활동에 관한 해양법협약에 따른 국제규범에 따르지 않고, 독자적으로 해저 광물자원을 개발하려는 의도를 드러낸 것으로 보입니다. 만약 국제해저기구가 주도하는 국제규범 논의가 진전되지 않고 해저 광물자원의 상업개발이 지연되면, 이에 반발하는 국가들의 동조나 유사한 조치로 인해 미국이 주도하는 또는 미국과 유사한 방식의 해저 광물자원 개발이 진행될 가능성도 배제할 수 없습니다.
III. 주요 국가 및 기업 동향
심해자원 탐사·채굴을 둘러싼 국제사회의 입장이 첨예하게 대립하는 가운데, 중국, 한국 등 주요국들은 핵심광물 확보를 위한 전략적 행보를 이어가고 있습니다.
국제해저기구는 지금까지 30건의 심해 탐사 허가를 부여한 바 있는데, 중국은 단일 국가로는 가장 많은 5건의 허가를 확보하며 심해 광물자원 탐사 분야에서 영향력을 행사하고 있습니다. 한국은 현재 3건의 탐사 허가를 보유하고 있으며, 폴리메탈릭 망간단괴(PMN), 황철광(PMS), 코발트 함유 망간각(CFC) 등 주요 자원군에 대해 전방위적인 탐사 권한을 확보한 국가 중 하나이나, 실제 상업 채굴에 대해서는 허가를 받지 못해 본격적인 개발은 이루어지지 않고 있습니다. 그 외 일본, 인도, 프랑스, 독일, 영국 등도 각 2건의 탐사 허가를 보유하고 있습니다.
한편, 국가들은 심해광물 채굴에 대해 모두 같은 입장을 가진 것은 아닙니다. 중국, 인도, 가나, 자메이카, 아르헨티나, 노르웨이, 쿡제도를 포함한 태평양 도서국가들은 심해 채굴의 상업화를 지지하며, 관련 규정의 조속한 제정을 촉구하고 있는 반면, 영국, 프랑스, 독일, 스웨덴, 캐나다, 브라질 등은 해양생태계에 미칠 잠재적 피해를 우려하며 심해광물 채굴을 유예 또는 중단해야 한다는 입장을 가지고 있습니다.
이러한 논쟁 속에서 캐나다 기업인 The Metals Company(TMC)는 국제규정 마련이 지연되자 독자적 노선을 선택하며 국제해저기구의 규정 마련 여부와 무관하게 지난 4월 29일 미국 정부에 미국법(Deep Seabed Hard Mineral Resources)4 에 따라 심해 탐사와 상업 채굴 허가를 신청하고, 향후 1년 이내 상업 채굴을 개시할 계획임을 밝힌 바 있습니다.5
IV. 시사점
미국은 이번 행정명령을 통해 핵심 광물의 공급망 내재화를 가속화하고자 하고 있으며, 심해저 자원 개발은 경제∙자원안보를 넘어 지정학적 경쟁의 영역으로 확산되고 있습니다. 특히 미국의 독자적 접근은 국제해저기구 중심의 국제규범 체계를 약화시킬 수 있으며, 이는 한국이 보유한 탐사권의 법적 안정성에도 영향을 줄 수 있습니다. 따라서 한국은 국제해저기구 협력 채널을 유지하면서도 미국 주도의 움직임을 병행하여 모니터링해야 합니다.
실제 국제해저기구는 2025년 8월 자메이카 킹스턴에서 열린 제30차 총회에서 TMC의 사업을 검토대상으로 지정하고 법률∙기술위원회를 통한 조사에 착수하였습니다. 이는 직접적인 투자 제한 조치는 아니지만, 향후 국제규범 방향에 따라 투자 환경, 사업 속도, 협력 구조가 달라질 수 있습니다. 따라서 한국 기업들은 관련 논의의 전개를 면밀히 추적하며, 리스크 분산과 공급망 안정화를 위한 다각적 전략을 마련해야 합니다.
이러한 미국의 독자적 행보와 국제해저기구의 규정 제정 지연 사이에서 국제규범 또는 규제 공백(regulatory gap)이 심화될 가능성이 있습니다. 우리나라는 △국제규범 강화를 위한 다자 협의체 참여 노력 △미국 등 일부 국가가 독자노선을 강화함으로 인하여 발생할 수 있는 규범 분열 대비와 모니터링 △심해저 뿐만 아니라 육상, 재활용, 대체 소재 개발 등 민관 협력 기반의 종합적 공급망 전략 마련 등 다양한 방안을 동시 추진하여, 불확실성이 큰 광물 확보 경쟁 환경 속에서 전략적 유연성과 안정성을 확보할 필요가 있습니다.
- 행정명령상 해저 광물자원이란 다금속단괴(polymetallic nodules), 코발트 함유 철망간각(cobalt-rich ferromanganese crusts), 다금속 황화광상(polymetallic sulfides), 중광물사(heavy mineral sands), 인광석(phosphorites), 및 기타 광물을 함유한 물질을 의미합니다.
- 해양법협약 제1조 제1항은 ‘심해저’를 “국가관할권 한계 밖의 해저∙해상 및 그 하층토”라고, ‘심해저활동’을 “심해저자원을 탐사하고 개발하는 모든 활동”으로 정의하고 있습니다. 또한, 해양법협약 제133조는 ‘자원’을 “복함금속단괴를 비롯하여, 심해저의 해저나 해저 아래에 있는 자연상태의 모든 고체성, 액체성 또는 기체성 광물자원”으로, ‘광물’을 “자원이 심해저로부터 채치된 경우”로 정의하고 있습니다.
- 심해저를 인류 전체의 이익을 위해 관리·규제하기 위하여 해양법협약 제156조에 따라 설립된 기구입니다. 해양법협약의 당사국은 모두 기구의 회원국이며, 심해저활동을 주관 및 통제합니다.
- 해양법협약이 채택되기 전인 1980년 6월 제정된 미국 국내법으로, 미국 시민의 심해저 광물자원 탐사 및 상업적 이용에 관한 규정과 투자자 권리 보호, 환경 보호, 분쟁해결절차 등을 포함하고 있습니다.
- TMC 외에도 심해 채굴 사업에 관심있는 기업으로는 미국 캘리포니아에 본사를 둔 Impossible Metals, 러시아의 Yuzhmorgeologiya, 자메이카의 Blue Minerals Jamaica, 중국의 China Minmetals, 키리바시의 Marawa Research and Exploration 등이 있으며, 이들 모두 심해 채굴 시장 선점을 위해 노력하고 있습니다.
