최근 우리 정부는 코로나 19 바이러스 감염증(이하 “코로나 19”)과 관련하여 2조 2,000억 원 상당의 보상대책을 마련한다고 발표하였습니다. 그 중 의료기관과 약국 등에 대한 손실보상에 책정된 예산은 현재 7,000억 원 규모로, 정부는 이미 일부 의료기관으로부터 손실보상 신청을 받았고, 2020. 4. 9. 1차적으로 코로나 19 확산 방지에 기여하고 손실 규모가 큰 146개 의료기관을 대상으로 1,020억원을 개산금으로 지급하겠다고 밝혔습니다. 그러나, 이러한 정부의 대책 발표에도 불구하고, 코로나 19 사태로 인하여 많은 피해를 입고 있는 의료기관들은 손실보상의 규모나 대상, 절차 등에 관하여 여러 의문을 갖고 있는 형편입니다. 특히, 정부가 지난 3. 20. 전국의 요양병원에 ‘준수사항’ 위반 시 ‘손실보상이나 재정적 지원이 제한’될 수 있음을 알리는 공문을 발송한 것을 계기로, 손실보상의 감액에 관한 의료계의 우려가 커지고 있습니다.
이하에서는 「감염의 예방 및 관리에 관한 법률」(이하 “감염병예방법”) 상의 손실보상 제도의 기본적인 요건과 절차 등에 관하여 알아보고, 이와 관련하여 발생할 수 있는 여러 법적 문제들에 대하여 개괄적으로 살펴봅니다. BKL은 지난 메르스 사태 당시 손실보상 지급 제한사유가 쟁점이 된 행정소송과 의료기관의 환자에 대한 감염관리상의 주의의무 위반이 쟁점이 된 민사소송 등을 성공적으로 수행한 경험을 바탕으로, 관련 현안과 예상되는 법적 문제를 수시로 점검하면서 관련 업무에 대한 전문성을 축적하고 있습니다. 아래 내용 중 자세한 사항이 궁금하시면 BKL로 연락주시기 바랍니다.
1. 감염병예방법의 손실보상 대상과 절차
감염병예방법상 손실보상의 대상은 ① 감염병관리기관의 지정 또는 격리소 등의 설치·운영으로 발생한 손실, ② 접촉자 격리시설의 설치·운영으로 발생한 손실, ③ 감염병예방법의 조치에 따라 감염병환자, 감염병의사환자 등을 진료한 의료기관의 손실, ④ 의료기관의 폐쇄 또는 업무 정지 등으로 발생한 손실, ⑤ 감염병예방법에 따른 방역조치, 소독조치, 예방조치 등으로 발생한 손실, ⑥ 감염병환자등이 발생·경유하거나 보건복지부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장이 그 사실을 공개하여 발생한 요양기관의 손실로 규정되어 있습니다(감염병예방법 제70조 제1항). 위와 같은 손실은 손실보상심의위원회의 심의·의결에 따라 보상되는데, 이 때 해당 의료기관의 연평균수입 및 영업이익 등이 고려됩니다(감염병예방법 시행령 제28조 제3항).
손실보상의 절차를 간략히 살펴보면, 손실보상을 청구하려는 자는 감염병예방법 시행규칙 별지 제31호 서식의 손실보상청구서에 손실을 증명하는 서류를 첨부하여 보건복지부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장에게 제출하여야 하고, 위 청구서를 받은 보건복지부장관 등은 제출서류에 흠결이 있거나 사실 확인 등이 필요한 경우 추가 자료의 제출을 요청할 수 있으며, 현장조사도 이루어집니다. 손실보상액을 산정함에 있어 손실을 입은 자가 감염병예방법 또는 관련 법령에 따른 조치의무를 위반하여 그 손실을 발생시켰거나 확대시킨 경우에는 보건복지부장관 등은 보상금을 지급하지 아니하거나 보상액을 감액하여 지급할 수 있습니다(감염병예방법 제70조 제3항).
감염병예방법 시행령에서는 손실보상금 지급제외 및 감액사유가 될 수 있는 위반행위의 종류로서, ① 의사 등의 감염병환자 등 신고의무 위반, ② 병원 등의 대표자 등의 감염병 발생사실 신고의무 위반, ③ 역학조사 시 금지행위를 한 경우, ④ 감염병관리기관 등의 감염병관리시설 미설치, ⑤ 방역관의 의료인 등에 대한 임무부여 등 조치에 협조할 의무를 위반한 경우, ⑥ 의료법에 따라 보건복지부장관 등이 보건의료정책 등을 위한 필요에 의하여 의료기관 등에게 한 지도와 명령을 위반한 경우, ⑦ 보건복지부장관이 고시하는 조치의무를 위반한 경우를 들고 있습니다(감염병예방법 시행령 제28조의2 제1항).
손실보상심의위원회에서는 손실보상액의 산정, 손실보상금 지급 제외 및 감액사유의 존재, 지급제외 및 감액의 기준 등을 심의·의결하고, 보건복지부장관 등은 손실보상심의위원회의 심의·의결에 따라 그 손실을 보상합니다.
따라서 의료기관으로서는 의료기관 또는 소속 의료인의 행위가 감염병환자 등에 대한 신고의무를 게을리하거나 방해 또는 거짓으로 신고한 행위, 역학조사를 거부·방해 또는 회피하는 행위, 의료법상 보건복지부장관 등의 지도와 명령에 따를 의무를 위반한 행위 등에 해당하는 것으로 오인받지 않도록 유의하여야 합니다.
2. 보상금 산정 관련 문제
손실보상의 대상 및 범위에 관한 세부사항은 보건복지부장관이 고시하도록 되어 있으나(감염병예방법 시행령 [별표2의2] 비고 1.), 현재까지 이와 관련한 고시는 이루어지지 않고 있어서, 구체적인 보상금 산정을 위한 세부적인 기준이 불명확한 측면이 있습니다.
이와 관련하여 지난 메르스 사태에서는 손실보상심의위원회가 (환자 치료·진료·격리 실적을 환산한 병상 수 + 일일 누적 기준 폐쇄 병상 수) X 병상당 단가의 산식으로 계산되는 투입비용과 전년 대비 해당 기간 동안의 진료수입 감소액 중 더 큰 금액을 의료기관에 대한 보상액으로 산정하는 한편, 음압병실 등 시설공사비, 의료폐기물 처리, 훈증소독, 배기구 교체, 콜센터·상황실 조성, 격리 의료진 인건비, 병원 자체 구매 장비·물품 등의 비용을 보상액에서 제외하기로 의결한 바 있습니다. 또한, 코로나 19 사태 관련 2020. 4. 9.자 1차 손실보상액에서도 환자 치료, 시설개조, 장비구입 등에 따른 손실 및 비용, 확진자 발생·경유 등으로 소독·폐쇄조치된 의원, 약국, 일반 상점 등에 발생한 손실은 보상대상에 포함되지 않았습니다.
신종 코로나 19와 관련하여 손실보상심의위원회가 메르스 사태의 선례를 따르게 된다면, 위와 같이 코로나에 대응하기 위하여 병원에서 실제로 소요된 비용들 중 상당 부분이 보상 대상에서 제외될 가능성이 있습니다. 이 경우 앞서 본 바와 같이 감염병예방법 제70조 제1항은 격리시설 설치·운영으로 인한 손실, 방역조치, 소독조치, 예방조치 등으로 발생한 손실, 나아가 감염병환자등이 발생·경유하거나 보건복지부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장이 그 사실을 공개하여 발생한 요양기관의 손실도 모두 보상하도록 명시하고 있으므로, 각 의료기관은 위와 같은 손실 역시 감염병예방법이 명시한 보상 대상이고, 헌법적 차원에서 볼 때도 손실보상은 완전보상이 원칙이라는 점을 강조하고, 감염병예방법의 손실 분류 항목에 따라 손실 근거자료를 체계적으로 제출하여 손실보상항목 제외가 발생하지 않도록 주의할 필요가 있으며, 경우에 따라서는 소송을 통해 보상금 증액을 청구할 필요가 있을 수 있습니다.
3. 보상금 관련 소송 및 기타 형사, 민사 소송의 가능성과 대응
위에서 본 바와 같이 감염병환자 발생시 신고 의무 위반, 자료제출 의무 위반, 기타 방역조치, 소독 조치 등의 의무 위반이 인정되거나, 의료법 등 관련 법령 위반이 인정되면 손실보상이 거부되거나 보상금이 감액될 수 있고, 경우에 따라서는 과징금 부과와 형사 고발이 될 수도 있습니다.
그런데 코로나 19 사태에서 의료기관에 감염병환자가 발생하는 경우, 의료기관과 정부 당국 모두 그 대응 조치가 쉽지 않고 관련 업무가 폭증하는 상황이 되고, 특히 보건당국과 의사소통에 문제가 발생할 수 있으며, 이 경우 관련 법령 위반 등이 문제될 수 있습니다.
이와 같은 문제를 피하기 위하여, 가급적 보건당국과 주고 받는 연락은 문서화하도록 하고, 문자 메시지, 메일 등도 정리하여 보관해둘 필요가 있으며, 감염병예방법상 요구되는 조치 의무 등을 누락한 것이 없는지, 수시로 개정되는 보건당국의 대응지침을 현장에서 근무하는 의사, 간호사 등이 숙지하고 있는지, 계속적·체계적으로 확인할 필요가 있습니다.
한편, 감염병예방법 시행령 제28조의2 제4항은 손실보상금 지급제외 및 감액기준 등에 필요한 세부사항을 보건복지부장관이 고시하도록 정하고 있으나, 위 규정 도입 후 약 4년이 지난 현재까지 고시가 규정되지 않고 있으므로, 보상금 감액을 다투는 소송이 진행되는 경우 감액의 정도가 적정한지, 그 적정 여부의 판단기준은 무엇인지, 판단기준이 아직도 마련되지 않은 것은 문제가 있는 것이 아닌지 등이 쟁점이 될 수 있습니다. 이 경우 의료기관으로서는 가축전염병 예방법 시행령 [별표2] 등과 같이, 전염병 관련 손실보상금 감액 등에 관한 세부기준을 이미 정하고 있는 다른 유사 법령과의 비교 등을 통해 감액의 정도와 판단기준을 다투는 한편, 해당 감액사유가 발생하게 된 당시 상황의 어려움을 입증하는 자료를 체계적으로 정리하여 다투는 방법을 고려해 볼 수 있을 것으로 생각됩니다.
위와 같은 손실보상금에 관한 소송과 별개로, 코로나 19에 감염되어 사망한 자의 유족 또는 코로나 19 감염자가 의료기관과 국가를 상대로 감염관리상의 과실이 있음을 이유로 손해배상 청구를 해오는 경우도 있을 수 있습니다. 이를 고려하여 병원 내 감염관리를 철저히 함은 물론 진료기록 등 관련 기록의 작성 및 보관에 더욱 주의를 기울일 필요가 있습니다.
