미국 무역대표부(United States Trade Representative, USTR)는 2025년 3월 3일(현지 시간) ‘2025년 통상정책 어젠다 및 2024년 연례보고서(2025 Trade Policy Agenda and 2024 Annual Report)’를 미 의회에 제출하였습니다. 본 보고서는 비록 간결하지만, 트럼프 2기 행정부의 통상정책 채택 배경과 핵심 방향을 제시하고 있다는 점에서 중요한 의미를 가집니다. 이하에서는 보고서를 바탕으로 미국의 2025년 통상정책 방향을 분석하고, 그 함의를 살펴보고자 합니다.
I. 2025년 미 통상정책의 배경
USTR은 2025년 미 통상정책의 배경을 다음과 같이 제시하고 있습니다.
1. 제조업 약화로 인한 노동계층(working class)의 사다리 제거: 제조업의 해외 이전으로 인하여 제조업 부문이 제공하는 계층 상향 이동성이 사라짐
2. 제조업 부문 일자리 감소: 1993년 1천 7백만에 이르렀던 미국 내 제조업 일자리가 2016년 1천 2백만까지 감소
3. 제조공장의 폐쇄: 1997년과 2016년 사이 10만 개 이상의 공장 폐업
4. 상품 무역적자 증가: 미국의 상품 무역적자가 1조 달러 초과
USTR은 이와 같은 제조업 부문 약화가 글로벌 엘리트(globalist elites)들이 자신들의 부를 축적하기 위하여 수십 년에 걸쳐 무역정책을 포함한 다양한 정책을 통해 미국 노동자들을 희생시키고 미국의 국가안보를 전세계 공급망에 종속되게 하였기 때문이라고 평가하고 있습니다. 또한, 제조업 약화로 인해 핵심 제조업종에서의 임금이 감소해 왔다고 평가합니다.
보고서는 문제를 해결하기 위해서는 소비에 그치지 않고 생산을 중시해야 하며, 이는 제조상품, 농업상품, 서비스 및 지식의 생산에 집중하는 생산경제(Production Economy)가 되어야 한다는 비전을 제시합니다. 생산경제를 통해 고임금경제를 달성하고, 모든 사람을 위한 일자리를 창출하며, 혁신을 촉진할 뿐만 아니라 국가 방위의 기초를 단단하게 할 수 있다는 것입니다.
나아가 보고서는 과거 미국의 통상정책이 미국 국내시장을 외국 기업이 점령할 수 있도록 하였던 반면, 미국은 그에 대한 공정한 대우를 받지 못하였다고 평가하면서, 이를 해결하기 위한 통상정책을 취할 필요가 있다고 강조합니다.
II. 2025년 미 통상정책의 방향과 특징
보고서를 통해 2025년 미 통상정책의 내용과 특징을 다음 네 가지로 도출할 수 있습니다.
1. 관세와 무역장벽
USTR은 관세가 ‘공공정책을 추진하기 위한 정당한 도구(legitimate tool of public policy)’로 평가하며, 제조업의 미국 회귀 (re-shoring)를 위한 핵심 정책수단으로 보고 있습니다. 보고서는 미국과 다른 국가들 간의 통상관계를 재정립하고 제조업을 미국으로 이전하기 위해 관세를 포함한 다양한 조치를 취할 것을 예고하고 있습니다.
실제로 미국은 2025년 3월 4일(현지 시간) 캐나다와 멕시코를 대상으로 25%의 관세를, 중국을 대상으로는 10%의 추가관세를 각각 부과하기 시작했습니다. 이에 대응해 캐나다와 중국은 같은 날 보복조치를 개시했으며,1 멕시코 역시 조만간 대응조치를 발표할 것으로 예상됩니다. 만약 미국이 유럽연합(EU) 등 다른 국가와 지역에도 관세를 부과한다면, 글로벌 무역전쟁이 본격적으로 확산될 가능성이 큽니다.
2. 양자 통상체계에 집중
USTR은 미국우선(America First) 정책과 국익에 부합하는지 평가하기 위하여 기존의 모든 경제협정을 검토하겠다는 계획을 밝히고 있습니다. 특히, 미국이 체결한 자유무역협정에 제3국이 무임승차하지 않도록 해야 한다고 강조합니다. 세계무역기구(WTO)를 통한 다자체계 보다 개별 경제협정을 통한 양자 통상체계에 보다 집중하겠다는 것으로 이해됩니다.2
3. 불공정한 무역관행 검토와 대응
보고서는 모든 무역상대국의 비상호적 무역(non-reciprocal trade) 등 불공정한 무역관행을 검토하고 이에 적절히 대응함으로써, 미국 산업이 새로운 시장에 접근하고 제조공장이 다시 미국으로 이전할 수 있도록 하겠다고 말합니다.
4. 중국에 대한 강경한 입장과 공급망 디커플링
보고서는 중국이 소위 1단계 합의(Phase One Agreement)를 충실히 이행하지 않았고, 중국의 비시장적 행위(non-market behavior)가 기술, 지식재산권(IP) 관련 분야를 포함하여 다양한 분야에 부정적 영향을 미치고 있다고 하면서, 중국의 추가적인 불공정 관행을 확인하고 이에 대응하기 위한 조치를 취하겠다고 예고합니다. 심지어 중국의 항구적 정상무역관계(Permanent Normal Trade Relation, PNTR)를 재검토하여 중국에 대해 최혜국대우를 하지 않을 수도 있다고 언급하고 있습니다.3
III. 시사점
미국 USTR의 2025년 통상정책 보고서는 비록 일부 내용이 USTR의 공식적인 업무영역 또는 권한(mandate)에 포함되지 않는다는 비판이 있을 수 있으나, 트럼프 2기 행정부의 통상정책 기조를 포괄적으로 보여준다는 점에서 중요한 의미를 가집니다. 이를 바탕으로 우리나라와 기업 입장에서 고려해야 할 시사점을 다음과 같이 정리할 수 있습니다.
1. 관세 부과와 무역조치의 영향: 트럼프 행정부는 관세를 핵심적인 정책 수단으로 활용할 것으로 예상되며, 이는 우리 주요 산업에 부정적인 영향을 미칠 가능성이 큽니다. 특히, 자동차, 반도체, 철강, 배터리 산업 등은 높은 관세로 인하여 미국 시장에서 경쟁력이 약화될 가능성이 있습니다. 특히, 자동차, 철강 분야에서는 원산지 규정이 더욱 엄격하게 적용될 가능성이 있으며, 반도체 산업의 경우 미국이 자국 반도체 기업의 국내 생산을 유도하기 위해 인센티브를 강화한다면 우리 기업이 경쟁에서 불리한 위치에 놓일 수 있습니다.
2. 한-미 FTA 재협상 가능성: 보고서에서는 USMCA(미국-멕시코-캐나다 협정) 검토를 강조하고 있으나, 모든 경제협정을 검토대상으로 삼겠다고 밝힌 만큼 한-미 FTA 역시 재협상 요구를 받을 가능성을 배제할 수 없습니다. 우리나라의 대미 무역흑자가 상당하므로 미국의 국익에 부합하지 않는다고 판단될 가능성이 있으며, 특히 보고서가 트럼프 1기 행정부에서의 일본과의 무역 합의를 주요 성과로 언급한 반면 마찬가지로 트럼프 1기 당시 수정 체결한 한-미 FTA에 대한 긍정적 평가는 명시하지 않은 점을 유의할 필요가 있습니다. 우리 정부가 이미 다양한 협상카드를 검토하고 있다고 알려져 있지만, 한-미 FTA 재협상이 우리 기업과 산업에 미칠 부정적 영향을 최소화하기 위한 선제적인 외교적 대응과 협상전략을 마련할 필요가 있습니다.
3. 엄격한 무역구제조치와 지식재산권 집행에 따른 영향: 보조금 등 소위 ‘불공정한 무역관행’에 대한 미국 정부의 우려에 비추어 보면, 우리나라 정부가 청정산업, 배터리 등 여러 국내 기업이나 산업에 제공하는 각종 재정지원이 보조금으로 평가되어 상계 등 무역구제조치 대상이 되거나 관세 부과의 근거가 될 수 있습니다. 또한, 인공지능 등과 같이 미국이 주도하고자 하는 첨단기술분야에서의 지식재산권 집행을 강화하거나 이에 대한 무역상대국의 상황을 면밀히 검토한다면, 우리나라 역시 관세나 무역구제조치의 대상이 되고, 관련 기술분야 역시 영향을 받을 수 있습니다.
4. 미-중 긴장관계에 따른 영향: 트럼프 2기 행정부는 대중국 강경 정책을 보다 강화할 가능성이 크며, 우리 기업들은 양국 간 긴장 속에서 전략적 대응이 불가피합니다. 특히, 반도체 공급망에서 중국 의존도가 높은 우리 기업은 미국의 압박을 받을 가능성이 있습니다.
이번 USTR 보고서는 미국 제조업 우선 정책, 무역 규제 강화, 공정한 무역, 중국에 대한 강경한 입장을 강조합니다. 이러한 기조는 우리나라와 같은 수출주도형 경제에 상당한 영향을 미칠 것입니다. 특히 자동차, 철강, 반도체, 배터리 등 주요 산업이 직접적인 영향을 받을 가능성이 높습니다.
이러한 어려운 상황에서, 우리 기업들은 기업의 개별적 상황을 종합적으로 고려하여 적응 전략을 마련해야 하고, 이에는 미국 시장 내 직접 투자 확대, 수출시장 다변화, 미국 통상정책에 부합하는 공급망 조정 등이 포함될 수 있습니다. 우리 정부 역시 미국 통상정책에 따른 위험을 최소화하기 위한 노력을 다하여야 하고, 이에는 미국과의 외교적 협상 강화, 미국이 문제삼을 가능성이 있는 보조금 정책 등의 점검, 우리 기업이 변화하는 통상환경에 대응할 수 있는 지원책 마련 등이 포함될 수 있다고 생각됩니다.
1 이에 대해 트럼프 대통령은 캐나다에 대하여, 위 25% 이외에도, 캐나다의 보복조치에 따른 관세 상당의 추가 관세를 부과하겠다고 공언하였습니다.
2 보고서는 세계무역기구가 불공정한 무역정책을 감소시키지 못하고, 비시장정책과 관행(non-market policies and practices)을 충분히 다루지 못하며, WTO 규칙을 제대로 집행하지 못하고 있다고 비판적으로 평가하고 있습니다. 심지어 세계무역기구에 대한 미국의 인내심이 한계에 달했다(patience wears thin)고 말하면서, 세계무역기구에서 탈퇴할 가능성까지 시사하고 있습니다.
3 이러한 USTR의 언급은 미 의회에서 제출된 중국의 PNTR 또는 중국에 대한 무역특혜 철폐를 규정한 법안들과 그 궤를 같이 합니다.
